Chương 1 LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HÔ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HÒI ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT VÈ BỒI THƯỜNG, HỎ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HÒI ĐÁT 1. Lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Các khái niệm: bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - Khái niệm thu hồi đất Ớ nước ta, theo quan điểm xuyên suốt của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân và do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua việc quyết định mục đích sử dụng đất; quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; định giá đất [23].
Theo Từ điển Tiếng Việt, thu hồi được định nghĩa là “thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị người khác lẩy” [47, tr. 759], Có thế hiểu rằng thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại quyền sử dụng đất từ các tổ chức, cá nhân đã được trao quyền sử dụng đất trước đó hoặc lấy lại quyền sử dụng đất đối với các trường hợp lấn, chiếm đất thuộc quyền quản lý của Nhà nước. Theo Từ điển giải thích Luật học thì “thu hồi đất” được hiểu: Là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất đề sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng [34, tr,132J.
7 Giải thích này chưa bao quát được hêt tât cả các trường hợp thu hôi đât, cụ thể là thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Pháp luật về đất đai của Việt Nam đã trài qua nhiều thời kỳ phát triển, bắt đầu từ Luật Đất đai 1987 ghi nhận dấu mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về đất đai được nâng tầm lên thành một ngành luật độc lập điều chỉnh lình vực đất đai đầu tiên ở nước ta; tiếp theo đó là Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 chỉ liệt kê các trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai năm 2003 được ban hành lần đầu tiên đưa ra định nghĩa cụ thể về thu hồi đất.
Cụ thể tại Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tô chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [23]. Tuy nhiên, có thế thấy nội hàm của thuật ngữ thu hồi đất được đưa ra chưa thật sự chính xác, gây sự hiểu nhầm trong cách hiểu rằng người bị thu hồi đất chỉ bao gồm các tổ chức và ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn. Mặc dù theo quy định pháp luật thì hộ gia đình, cá nhân cũng là đối tượng bị thu hồi đất. Khấc phục những hạn chế đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đẩt vi phạm pháp luật về đất đai” [25].
Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, Nhà nước thực hiện quyền thu lại quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất đã được nhà nước trao quyền sử dụng đất trước đó; đồng thời thu hồi đất từ những người sừ dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai: lấn, chiếm đất. Từ các quan niệm trên đây, có thể thấy thu hồi đất có nhũng đặc điểm sau: Chủ thê tiến hành thu hồi đất: việc thu hồi đất được tiến hành bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. 8 Trường hợp tiên hành thu hôi đât: thu hôi đât là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Việc Nhà nước thu hồi đất từ người sử dụng đất được tiến hành xuất phát từ một yêu cầu cụ thể (thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng) hoặc xuất phát từ một hoàn cảnh cụ thể (thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất).
Phương thức tiến hành thu hồi đất: thu hồi đất được tiến hành bằng một quyết định hành chính - quyết định thu hồi đất. Hệ quả của việc thu hôi đầt: bên cạnh việc làm châm dứt quyên sử dụng đât của người sử dụng đât (hộ gia đình, cá nhân, tô chức) đôi với diện tích đất cụ thể, việc Nhà nước thu hồi đất còn kéo theo những vấn đề về an sinh cân phải giải quyêt: người bị thu hôi đât mât chô ở, mât đât sản xuât, cuộc sống sinh hoạt bị đảo lộn. Như vậy, từ những phân tích nêu trên, tác giả đưa ra khái niệm thu hôi đất như sau: Thu hồi đất là việc Nhà nước thông qua quyết định hành chinh đê thu lại đất và quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. - Khái niệm “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” Thuật ngữ “bồi thường” thường được sử dụng để chỉ trách nhiệm của một người phải bù đắp những thiệt hại đã gây ra cho người khác.
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, khái niệm bồi thường được hiểu là “Đen bù những thiệt hại đã gây ra” [48]. Xét trên phương diện pháp lý, trách nhiệm bồi thường được xem xét khi có hành vi vi phạm pháp luật của một chủ thể pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại được quy định ở rất nhiều các lĩnh vực khác nhau: bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng; trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. 9 Trong quá trình phát triên đât nước và hội nhập kinh tê quôc tê đã kéo theo nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án, khu đô thị ngày một tăng, trong khi đó quỳ đất trên thực tế không còn đủ để phục vụ cho việc xây dựng các công trình với mục đích quốc phòng, an ninh hay phát triển kinh tế - xã hội.
Chính vì vậy, Nhà nước phải thực hiện việc thu hồi đất từ những hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đang sử dụng đất; đồng thời phải thực hiện việc bồi thường cho những chủ thể bị thu hồi đất khi họ bị mất chồ ở, mất đất canh tác, bị thiệt hại về cây cối hoa màu. Như vậy, trong lĩnh vực đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước tiến hành việc thu hồi đất. Trong pháp luật đất đai của nước ta, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng từ rất sớm, cụ thể là sau cuộc cải cách ruộng đất năm 1953. Chương II, Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã lần đầu tiên đề cập đến thuật ngừ bồi thường, cụ thề là việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”.
Tiếp theo đó, Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng chính phú quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu năm, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đều sữ dụng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”. Mặc dù không đưa ra định nghĩa cụ thể, tuy nhiên có thể hiểu đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại cho người sử dụng đất tương xứng với giá trị mà họ đã bỏ ra để đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng đất. Tuy nhiên, “đền bù thiệt hại” chỉ đơn giản là Nhà nước đền bù thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra mà không kèm theo việc thực hiện các chính sách hồ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất.
Vì vậy, khi Luật sửa đồi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được ban hành thì cụm từ “bồi thường” đã thay thế cho cụm từ “đền bù thiệt hại” [35, tr. 37], 10 Luật Đât đai năm 2003 là đạo luật đâu tiên đưa ra giải thích thuật ngừ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể, tại Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định như sau: "Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đấtGiải thích này chưa thật sự chính xác, việc Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất không chỉ riêng giá trị quyền sử dụng đất, mà nó còn bao gồm những thiệt hại đối với tài sản trên đất, các vấn đề an sinh như: môi trường sống, sinh hoạt, học tập bị thay đổi,. mà cần phải có co chế hỗ trợ thì về cơ bản Nhà nước mới có thể bù đắp được những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gánh chịu do thu hồi đất gây ra.
Khắc phục những thiếu sót này, tại Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai 2013 đã quy định: "Bồi thường về đất là việc Nhà nước trá lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đẩt” [25]. Bồi thường chính là hệ quả pháp lý của việc Nhà nước thu hồi đất, tức là việc bồi thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Từ những phân tích nêu trên, tác giả đưa ra khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bù đắp những thiệt hại, tổn thất cho người có đất bị thu hồi đất theo quy định của pháp luật. - Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, khái niệm hồ trợ được hiểu là “giúp thêm, góp thêm vào ” 148, tr.