Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về văn bản khiếm khuyết và xử lý văn bản khiếm khuyết. Thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về các biện pháp xử lý văn bản khiếm khuyết. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp xử lý văn bản khiếm khuyết.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ VĂN BẢN KHIẾM KHUYẾT VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN KHIẾM KHUYẾT 1. Khái quát về văn bản khiếm khuyết 1. Khái niệm văn bản khiếm khuyết Khái niệm VBKK được xây dựng dựa trên khái niệm VBPL. Như vậy, đầu tiên chúng ta cần hiểu, VBPL là gì? Đầu tiên, Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản của Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh đã đưa ra khái niệm VBPL, theo đó “Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện bằng ngôn ngữ viết các quyết định mang tính ý chí nhà nước, do các cơ quan hoặc người có thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ban hành, theo các hình thức, thủ tục do pháp luật quy định để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí của nhà nước, bao gồm VBQPPL và VBADQPPL”.
Ngoài ra, trong Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội (tái bản năm 2021) cũng đề cập đến khái niệm VBPL, theo đó “Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của nhà nước, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, luôn mang tính và được đảm bảo thực hiện bởi nhà nước”. Từ hai khái niệm trên, chúng ta có thể hiểu VBPL chính là tiền đề để xác định VBKK. Việc không tuân thủ các yêu cầu khi ban hành VBPL sẽ tạo ra VBKK. Hiện nay, dưới góc độ nghiên cứu khoa học pháp lý thì đã có một số quan điểm về VBKK.
Theo đó, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội (tái bản năm 2021) đã nêu ra khái niệm về VBKK, theo đó: “Văn bản khiếm khuyết là văn bản “còn thiếu sót – chưa hoàn chỉnh” không đảm bảo chất lượng mà Nhà nước yêu cầu”. Về cơ bản, khái niệm trên đã thể hiện một cách khá đầy đủ, luận giải được những vấn đề xoay quanh VBKK. Tuy nhiên, theo ý kiến tác giả thì khái niệm trên chưa diễn giải một cách chi tiết nghĩa của cụm từ “còn thiếu sót – chưa hoàn chỉnh” và không đảm bảo chất lượng mà Nhà nước yêu cầu. Chính vì vậy, trên cơ sở nghiên cứu và kế thừa những quan điểm khoa học về VBKK, tôi đưa ra quan điểm của mình về khái niệm VBKK như sau: “Văn bản khiếm khuyết là văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định nhằm đạt được mục tiêu quản lý và được Nhà nước đảm bảo thực hiện.
Tuy nhiên, trong quá trình ban hành những văn bản này lại có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý không đảm bảo được chất lượng mà Nhà nước yêu cầu”. VBKK bao gồm hai nhóm văn bản sau đây: Một là, nhóm VBQPPL khiếm khuyết được quy định tại khoản 2 Điều 103 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, điểm b khoản 17 Điều 1 Nghị định 154/2020/NĐ-CP, bao gồm: 7 - Văn bản trái pháp luật: Văn bản ban hành không đúng thẩm quyền; văn bản có nội dung trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản quy định thời điểm có hiệu lực trái với quy định của Điều 151 Luật 2015, văn bản vi phạm quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra dự thảo; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo trình tự, thủ tục rút gọn nhưng không thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 147 của Luật 2015. Ví dụ: Quyết định số 07/2008/QĐ-UBND của UBND tỉnh NA có quy định về tiêu chuẩn đối với người lái xe ô tô vận tải hành khách như sau: “…có thâm niên lái xe (tính từ ngày được cấp giấy phép lái xe) từ 03 năm trở lên”. Theo Luật giao thông đường bộ năm 2001 quy định: “Người lái xe tham gia giao thông phải có giấy phép lái xe phù hợp với loại xe được phép điều khiển do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp.
Người lái xe phải bảo đảm độ tuổi, sức khỏe theo quy định của Luật này”; Đồng thời, Nghị định số 110/2006/NĐ-CP của Chính phủ về điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô quy định: “Lái xe, nhân viên phải có lý lịch rõ ràng được chính quyền địa phương xác nhận; giấy chứng nhận sức khỏe; có hợp đồng lao động…”. Như vậy, các VBQPPL ở Trung ương không đặt ra điều kiện đối với người lái xe ô tô vận tải hành khách phải có “thâm niên lái xe (tính từ ngày được cấp giấy phép lái xe) từ 03 năm trở lên”. Việc UBND đặt thêm điều kiện này là trái với quy định của pháp luật. - Văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày.
Ví dụ: Ngày 03/01/2019, UBND tỉnh Hưng Yên ban hành Quyết định số 01/2019/QĐ- UBND về việc ban hành quy chế theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và do UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh giao, tại mục nơi nhận của Quyết định này ghi “Thường trực Tỉnh uỷ” trước “Văn phòng chính phủ (Vụ tổng hợp)” và “Cục Kiểm tra văn bản văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp”. Ta thấy Quyết định này đã sai về thể thức ban hành, vì cơ quan cao hơn sẽ đứng trước cơ quan có thẩm quyền thấp hơn. Chính vì vậy, ngày 19/11/2019, UBND tỉnh Hưng Yên đã ban hành Quyết định số 2652/QĐ-UBND về việc ban hành danh mục đính chính một số sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày trong các quyết định là VBQPPL của UBND tỉnh ban hành trong thời điểm từ ngày 01 tháng 01 năm 2019 đến 15 tháng 10 năm 2019, trong đó đính chính Quyết định 01/2019/QĐ-UBND, tại phần nơi nhận: Đảo nơi nhận “Văn phòng chính phủ (Vụ tổng hợp)” và “Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp” lên trước nơi nhận “Thường trực Tỉnh ủy”. 8 - Văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức VBQPPL; văn bản có chứa QPPL hoặc có thể thức như VBQPPL do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành.
Ví dụ: Cục trưởng Cục A (thuộc Bộ) ban hành Công văn về việc kiểm dịch thực vật cây có bầu đất, trong đó có hướng dẫn:“Chỉ làm thủ tục kiểm dịch đối với cây mang theo bầu đất theo hình thức tạm nhập tái xuất hoặc quá cảnh”. Theo nội dung trên thì chúng ta có thể dễ dàng nhận biết, Công văn do Cục trưởng Cục A ban hành đã chứa QPPL. Theo quy định của Luật 2008 về thẩm quyền ban hành VBQPPL, Cục là đơn vị thuộc Bộ nên không có thẩm quyền đưa ra các quy định có tính QPPL. Hơn nữa, khoản 4 Điều 9 Nghị định số 02/2007/NĐ-CP ngày 05/01/2007 của Chính phủ về kiểm dịch thực vật đã nghiêm cấm: “Đưa thực vật mang theo đất dưới mọi hình thức vào Việt Nam”.
Do đó, hướng dẫn tại Công văn trên là không phù hợp với cơ quan nhà nước cấp trên. Hai là, nhóm các VBADQPPL khiếm khuyết. Trước tiên, VBADQPPL là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, hình thức, thủ tục do pháp luật quy định nhằm áp dụng QPPL vào từng trường hợp cụ thể, có hiệu lực áp dụng một lần và được nhà nước đảm bảo thực hiện.4 Như vậy, chúng ta có thể hiểu VBADQPPL khiếm khuyết cũng là văn bản được ban hành nhưng không tuân thủ theo các quy định của pháp luật, không tuân theo trình tự, thủ tục gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của một hoặc một số chủ thể nhất định. Ví dụ: Ngày 01/8/2020 ông Trần Quang Thịnh, Phó Chủ tịch UBND Phường Vĩnh Nguyên đã ký Thông báo số 810 gửi đến các cơ sở kinh doanh dịch vụ trên địa bàn với nội dung: Tạm thời đóng cửa các cơ sở kinh doanh dịch vụ không cần thiết từ 0 giờ ngày 2/8/2020, bao gồm: Khu vui chơi, giải trí, dịch vụ massage, vũ trường, quán bar, karaoke và các cơ sở làm đẹp.
Tuy nhiên, việc ban hành văn bản trên của UBND Phường Vĩnh Nguyên là không đúng quy định vì UBND thành phố Nha Trang chưa ban hành văn bản nào liên quan đến việc tạm dừng các cơ sở kinh doanh dịch vụ không cần thiết. “Theo Chỉ thị 19 của Thủ tướng Chính phủ, thì hiện nay Khánh Hòa nằm trong nhóm nguy cơ thấp. Thành phố vừa chống dịch vừa phục hồi sản xuất. Thành phố không lơ là, chủ quan, áp dụng tất cả các biện pháp phòng chống dịch, thời điểm hiện tại chưa đóng cửa các cơ sở kinh doanh dịch vụ trên địa bàn”.
Như vậy, ta thấy trong ví dụ này, UBND thành phố Nha Trang chưa ban hành văn bản liên quan đến việc tạm ngừng cơ sở kinh doanh vì tình hình dịch bệnh tại Nha Trang còn đang ở mức thấp nhưng Phó chủ tịch UBND Phường Vĩnh Nguyên đã ban hành Thông báo số 810 đề việc tạm thời đóng 4 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản, 2021, Nxb. Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr. 9 cửa các cơ sở kinh doanh dịch vụ là “cầm đèn chạy trước ô tô” – không đúng thẩm quyền.
Đặc điểm của văn bản khiếm khuyết Từ khái niệm VBKK mà tác giả đã xây dựng ở trên, chúng ta có thể rút ra một số đặc điểm của VBKK như sau: Thứ nhất, VBKK được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định nhằm đạt được mục tiêu quản lý và được Nhà nước đảm bảo thực hiện. VBKK là văn bản được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền (các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành). Ví dụ: Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định,. Trong đời sống của một xã hội, giữa người và người tồn tại các quan hệ rất đa dạng, trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Ngoài pháp luật, các quan hệ xã hội còn được điều chỉnh bởi các quy tắc đạo đức, tôn giáo, chính trị, phong tục, tập quán. Trong xã hội, tồn tại những quan hệ xã hội, mà xét từ lợi ích của giai cấp cầm quyền, từ lợi ích chung của xã hội, của cộng đồng.