CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA, KIỂM TRA THU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHƯƠNG PHÁP KIỂM TOÁN Tổng quan về thanh tra, kiểm tra thu chi ngân sách nhà nước Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước”. Theo Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015 định nghĩa “Ngân sách Nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Khái niệm về thanh tra, kiểm tra thu chi ngân sách nhà nước 9 1.1 Khái niệm về thanh tra Hiến pháp 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện. Ngày 23/11/1945, chỉ sau gần ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ.
Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15, Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”; Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “UBND các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124.
Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Hiến pháp được sửa đổi năm 2013 tiếp tục quy định về nhiệm vụ thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước. Cụ thể, Khoản 5, Điều 96, Hiến pháp quy định, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo,phòng chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”. Điều 99, Hiến pháp quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm “tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”.
Trong cuốn “Kỷ yếu Bác Hồ với thanh tra”, thanh tra được hiểu là “sự xem xét,kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần 10 thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”. Đến Luật thanh tra năm 2004 tiếp tục quy định sự cần thiết của hoạt động thanh tra và phạm vi thanh tra. Theo đó, cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (Điều 2). Đặc biệt, Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định cụ thể và toàn diện về chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước.
Điều 5 của Luật này quy định: “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ,quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Luật thanh tra 2010 cũng khẳng định hoạt động thanh tra nhằm pháthiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, phòng ngừa, xử lý hành vi vi phạm; giúp cơ quan, tổ chức thực hiện đúng quy định pháp luật; góp phần nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước. Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm hoạt động thanh tra như sau: “Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đối với việc làm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhằm kết luận đúng, sai, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm, trên cơ sở đó phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”.2 Phân loại hoạt động thanh tra: Theo Luật thanh tra năm 2010: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. 11 Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên nghành.
- Thanh tra hành chính là hoạt động của cơ quan nhà Nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. - Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà Nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực đó.3 Ý nghĩa của việc phân loại thanh tra - Phân loại hoạt động thanh tra giúp xác định rõ ràng thẩm quyền, thủ tục thanh tra tương ứng đối với từng loại thanh tra. - Giúp xác định được nội dung, phạm vi, phương pháp và nghiệp vụ thanh tra phù hợp với từng loại thanh tra. Qua đó, tránh được sự trùng lấp, chồng chéo trong thanh tra.
Đồng thời đảm bảo hiệu quả cao trong hoạt động thanh tra. Khái niệm về thanh tra, kiểm tra thu chi ngân sách nhà nước Trên cơ sở các định nghĩa về thanh tra, có thể khái quát về thanh tra, kiểm tra thu chi NSNN là một loại hình thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực tài chính, nó là một khâu của quá trình quản lý, do vậy nó có đầy đủ những nội dung của hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung song nó cũng có những đặc thù riêng. Về bản chất thanh tra, kiểm tra thu chi NSNN là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét của cơ quan thanh tra với nội dung tài chính, góc độ tài chính tới đối tượng được thanh tra nhằm đảm bảo cho các chính sách, chế độ tài chính, kế toán của Nhà nước được thực hiện đúng, nghiêm chỉnh và công bằng, phát huy các nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý. 12 Mục đích và nguyên tắc hoạt động của thanh tra, kiểm tra thu chi ngân sách nhà nước 1.1 Mục đích Trên cơ sở mục đích thanh tra nói chung, rút ra các mục đích thanh tra, kiểm tra thu chi NSNN như sau: - Xem xét việc lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách của cơ quan quản lý tài chính và của các cơ quan chính quyền địa phương trên cơ sở thực hiện luật NSNN của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Từ đó phát hiện và kết luận được những sai phạm của đơn vị được thanh tra trong công tác quản lý tài chính. Cụ thể là là phát hiện và kết luận được những sai phạm trong việc chấp hành các chế độ nhà nước về phân cấp và quản lý ngân sách, sai phạm trong việc thực hiện dự toán chi ngân sách (chi không có dự toán, chi vượt dự toán, chi không được vượt dự toán. Đối với các đơn vị Hành chính sự nghiệp trong việc chấp hành dự toán thu chi các nguồn kinh phí, sai phạm trong việc lập, quản lý và sử dụng các loại quỹ, các loại lệ phí, phí và dịch vụ. - Chỉ ra những sai phạm, phân tích được những nguyên nhân chủ quan, khách quan dẫn đến sai phạm và quy kết trách nhiệm của cá nhân và tập thể đối với từng sai phạm.
- Đề xuất những kiến nghị xử lý đối với từng sai phạm, kiến nghị các giải pháp nhằm đưa ra công tác quản lý, điều hành ngân sách theo đúng luật NSNN và các quy định khác của Nhà nước. - Phát hiện những quy định chưa phù hợp của Luật và các văn bản hướng dẫn thực hiện, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi bổ sung với tình hình thực tế.