CHƯƠNG I NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CỐ ĐỊNH TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP VÀ CHUẨN MỰC KẾ TOÁN CÔNG QUỐC TẾ VỀ TÀI SẢN CỐ ĐỊNH 1.1 NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI SẢN CỐ ĐỊNH TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 1.1 Tài sản, khu vực công và tài sản trong khu vực công 1.1 Tài sản Tài sản là một khái niệm quen thuộc tưởng chừng như đơn giản, nhưng lại có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo từ điển Black’s Law Dictionary: “Tài sản là một từ được sử dụng chung để chỉ mọi thứ thuộc quyền sở hữu, hoặc hữu hình hoặc vô hình, hoặc bất động sản hoặc động sản”. Theo khái niệm này, thì thuật ngữ “tài sản” được nhấn mạnh vào các quyền được gắn liền với vật, được thiết lập trên vật của người sở hữu.Tuy nhiên, nếu sử dụng khái niệm này chúng ta phải định nghĩa tài sản thông qua khái niệm quyền sở hữu trong khi bản thân khái niệm về quyền sở hữu hiện nay vẫn chưa được giải quyết một cách triệt để, thậm chí còn là phái sinh từ khái niệm tài sản. Cũng có quan điểm cho rằng, tài sản là của cải vật chất tồn tại dưới dạng cụ thể, được con người sử dụng và được nhận biết bằng giác quan tiếp xúc như giường, tủ, bàn ghế, xe mô tô, tờ tiền….
Như vậy, theo quan điểm này thì chỉ những gì thuộc về thế giới vật chất, hiện đang tồn tại và chúng ta có thể cầm, nắm được thì mới được coi là tài sản. Do đó, quyền tài sản không được coi là tài sản. Theo đoạn 6 của Chuẩn mực kế toán quốc tế số 1 (IPSAS 01) – Trình bày báo cáo tài chính thì khái niệm “tài sản” được định nghĩa là “nguồn lực được kiểm soát bởi đơn vị như là kết quả của các sự kiện trong quá khứ và từ các lợi ích kinh tế trong tương lai hoặc lợi ích tiềm tàng mà đơn vị có thể thu được”. Như vậy, theo khái niệm này thì tài sản được coi là một “nguồn lực”, có khả năng cung cấp lợi ích kinh tế trong tương lai, được đơn vị kế toán cụ thể kiểm soát và là kết quả của nghiệp vụ quá khứ.
3 Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, các tác giả thống nhất sử dụng khái niệm về tài sản như trong định nghĩa của chuẩn mực kế toán công quốc tế số 01 vì: khái niệm này phù hợp với thông lệ kế toán quốc tế, phục vụ mục tiêu nghiên cứu của đề tài là vận dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế nhằm hoàn thiện hạch toán tài sản công ở Việt Nam, hơn nữa nội dung khái niệm này đã bao trùm cả các khái niệm khác đã trình bày ở trên.2 Khu vực công Từ khi Nhà nước ra đời, nền kinh tế - xã hội đã được phân chia thành hai khu vực là khu vực công và khu vực tư. Trong đó, khu vực tư là khu vực phản ánh các hoạt động về kinh tế xã hội do tư nhân quyết đinh; còn khu vực công là khu vực phản ánh tình hình hoạt động về kinh tế, xã hội, chính trị do Nhà nước quyết định. Có thể nói, việc phân biệt giữa hai khu vực trong nền kinh tế hoàn toàn dựa vào tính chất sở hữu và quyền lực chính trị Cho đến nay thì thuật ngữ“khu vực công” vẫn chưa tìm được định nghĩa thống nhất, ở mỗi quốc gia và tổ chức lại có cách hiểu khác nhau. Hiện nay tồn tại hai khái niệm về khu vực công như sau: Khái niệm 1: Khu vực công là khu vực Nhà nước/Chính Phủ (gồm cả trung ương và địa phương).
Khái niệm 2: Theo Joseph E. Đặc điểm này hàm ý rằng, hoạt động của khu vực công phải phục vụ cho đại đa số lợi ích cộng đồng tức là khu vực công là khu vực phi lợi nhuận. Về quyền lực hoạt động: các đơn vị trong khu vực công được giao 1 số quyền hạn nhất định có tính chất bắt buộc, cưỡng chế mà các cơ quan tư nhân không thể có được. Vì vậy, khu vực công theo khái niệm này được hiểu theo nghĩa rộng hơn, có nghĩa khu vực công bao gồm: hệ thống cơ quan quyền lực (Hành pháp, tư pháp, lập pháp) và hệ thống các đơn vị kinh tế nhà nước (Các doanh nghiệp công ích nhà nước và các đơn vị dịch vụ công).
4 Trong điều kiện Việt Nam, khái niệm về khu vực công được hiểu theo nghĩa hẹp – tức là khái niệm số 1 và trong phạm vi của nghiên cứu, các tác giả cũng sẽ trình bày các vấn đề liên quan đến khu vực công theo hướng hiểu của khái niệm này.3 Tài sản công Một quốc gia muốn tồn tại và phát triển một cách độc lập, không bị lệ thuộc thì điều tiên quyết quan trọng là phải có được nguồn nội lực đủ mạnh chính là tài sản quốc gia. Có những quốc gia được thiên nhiên ưu đãi ban tặng nguồn tài sản phong phú, có những quốc gia nhờ bàn tay và khối óc của con người để đã và đang tự tạo ra các tài sản. Dưới góc độ của một quốc gia, những tài sản thuộc quyền sở hữu của một hay một nhóm thành viên trong cộng đồng quốc gia, hoặc thuộc sở hữu nhà nước được gọi là tài sản công. Tại các nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước là đại diện cho ý chí và quyền lợi của nhân dân, tài sản công thuộc quyền sở hữu của Nhà nước cũng chính là tài sản của cộng đồng, mang tính chất toàn dân.
Do đó khái niệm tài sản công và tài sản nhà nước được hiểu đồng nhất. Ở Việt Nam, Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước đầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”. Điều 200 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước như sau: "Tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi từ nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định". Từ những căn cứ pháp luật hiện hành, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về tài sản công như sau: Tài sản công là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật như: đất đai, 5 rừng tự nhiên, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời.
Xuất phát từ khái niệm khu vực công tại Việt Nam được hiểu gần như trùng với khái niệm khu vực Nhà nước. Trong khu vực này thì khu vực HCSN là thành phần quan trọng, bao quát rộng.Bên cạnh đó, TSCĐ là một chỉ tiêu có ảnh hưởng lớn, chiếm tỉ trọng áp đảo trong tổng giá trị tài sản ở khu vực công tại Việt Nam. Vì vậy, trọng giới hạn nghiên cứu cho phép, các tác giả chỉ tập trung phân tích TSCĐ trong khu vực HCSN.2 TSCĐ trong khu vực HCSN Khu vực HCSN bao gồm hai bộ phận cấu thành chính là cơ quan hành chính và đơn vị dự nghiệp công lập.Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Đơn vị sự nghiệp công lập là một phần của khu vực công, là cơ quan được Nhà nước thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp như giáo dục, y tế, văn hoá thể thao, truyền hình, nghiên cứu.có vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân vì các đơn vị này cung cấp cho xã hội nguồn nhân lực chất lượng cao, các công trình nghiên cứu khoa học cơ bản phục vụ kinh tế xã hội phát triển, đồng thời các đơn vị này còn cung cấp cho xã hội các dịch vụ công trong lĩnh vực y tế, văn hoá, thể thao, truyền hình.
Hiện nay, trước yêu cầu đòi hỏi khách quan của công tác quản lý thì các ĐVSN công lập đã được tách ra khỏi CQHC nhà nước vì hai loại tổ chức này có sự khác nhau cơ bản đó là: Về chức năng nhiệm vụ: CQHC nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước còn ĐVSN thực hiện nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công mang lại lợi ích chung có tính bền vững trong các lĩnh vực như: giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, xã hội, thể dục thểthao. Về kinh phí hoạt động: CQHC nhà nước được Nhà nước đảm bảo 100% kinh phí hoạt động; còn ĐVSN cókinh phí hoạt động do đơn vị tự đảm bảo toàn bộ, NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ. Tài sản cố định trong cơ quan hành chính sự nghiệp là những tài sản thỏa mãn được các yêu cầu quy định về thời gian sử dụng và giá trị cụ thể, được Nhà nước giao cho cơ quan hành chính, các đơn vị sự nghiệp công, các đơn vị lực lượng vũ trang (của 6 Nhà nước), tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức khác (gọi chung là cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp) trực tiếp quản lý, sử dụng phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị. Tựu chung lại, TSCĐ trong khu vực HCSN là một loại nguồn lực do các CQHC, ĐVSN và các tổ chức quản lý; tạo ra dịch vụ công phục vụ nhân dân, đáp ứng cho các nhiệm vụ công; quản lý theo cơ chế công (quy định bởi Hiến pháp, Luật và các văn bản dưới Luật) và theo quan điểm đạo đức công (phi lợi nhuận, bình đẳng, ổn định, hiệu quả).1 Đặc điểm TSCĐ trong khu vực hành chính sự nghiệp Thứ nhất, TSCĐ trong khu vực HCSN là phương tiện vật chất căn bản giúp cho hoạt động của tổ chức bộ máy nhà nước được trôi chảy, thông suốt hiệu quả, đảm bảo cho sự chỉ đạo điều hành và quản lý nhà nước đối với nền kinh tế - xã hội của đất nước được ổn định và phát triển.