CHƯƠNG 1 NHUNG VAN ĐÈ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUAT VE VAI TRO CUA TRUNG TAM HANH CHÍNH CONG TRONG CAI CACH THU TUC HANH CHINH 1. Những van dé lý luận và pháp luật về cải cách thủ tục hành chính 1. Khái niệm, đặc điểm thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính (i) Khai niệm thủ tục hành chính nhà nước Thủ tục là quy trình và cách thức giải quyết công việc. Thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất.
Theo nghĩa chung nhất, “thi tuc là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gốm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn” [6, tr. Trong thủ tục hành chính có chủ thé thực hiện thủ tục hành chính và chủ thé tham gia thủ tục hành chính. Chủ thể thực hiện thủ tục hành chính là chủ thể có thâm quyền nhân danh Nhà nước tiễn hành các thủ tục hành chính bao gồm các cơ quan nha nước, tô chức và những người có thâm quyền. Chủ thé tham gia thủ tục hành chính có thể là cơ quan, tô chức hoặc công dân.
Mỗi hoạt động quản lý theo cách nói thông thường (ví dụ, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động cấp giấy phép, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính.) thực chất là chuỗi những hoạt động diễn ra theo trình tự nhất định mà mỗi hoạt động cụ thể trong đó có thé được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau, ở những thời điểm khác nhau, với nội dung và nham những mục dich khác nhau. Kết quả của hoạt động quản lý phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong đó phụ thuộc một phần đáng kế vào số lượng, thứ tự các hoạt động cụ thể, mục đích, nội dung, cách thức tiến hành các hoạt động cu thé trong một chuỗi hoạt động thống nhất, tức là phụ thuộc vao thủ tục tiễn hành các hoạt động quản lý. Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điêu hành bộ máy nhà nước cũng như bảo đảm quyên và lợi ích của thủ tục hành chính là tổng thể các quy phạm pháp luật xác định các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các quan hệ xã hội do luật hành chính xác lập nhằm thực hiện các quy phạm vật chất của luật hành chính. Thực ra thù tục hành chính do quy phạm pháp luật hành chính quy định nên thủ tục hành chính chính là nội dung của nhóm quy phạm pháp luật hành chính (thường gọi là quy phạm thủ tục) chứ thủ tục không phải là quy phạm pháp luật.
Vậy, thủ tục hành chính là “trinh tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyên trong mối quan hệ nội bộ hành chính và moi quan hệ giữa cơ quan hành chỉnh nhà nước với tổ chức công dân”. (ii) Đặc điểm của thủ tục hành chính nhà nước Khác biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính có những đặc điểm sau [19, tr.401- 404]: Thủ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục (tính dưới luật) - là cơ sở pháp ly cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quan ly nhà nước Tất cả các thủ tục hành chính được pháp luật quy định đều là cần thiết và là quy trình hợp lý nhất dé thực hiện các hoạt động quan lý trên thực tế. Hơn nữa, mỗi thủ tục hành chính được thực hiện nhiều lần ở những thời điểm khác nhau, bởi các chủ thể khác nhau, sự tuân thủ nghiêm ngặt các thủ tục hành chính tạo nên tính khoa học, đồng bộ, thống nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Ngay cả khi các thủ tục hành chính đã trở nên không còn phù hợp do nhận thức về quản lý hay thực tiễn quản lý thay đổi thì các chủ thé thực hiện thủ tục cũng không được tuỳ tiện thay đổi hoặc bỏ qua.
Một thủ tục hành chính cu thé chỉ mất giá tri pháp lý khi bị cơ quan nhà nước có thâm quyền bãi bỏ. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thong quy pham thu tuc. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thâm quyền của các cơ quan nha nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyêt công việc thuộc thâm quyên của mình.
Là quy phạm thủ tục, thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu thủ tục hành chính việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Vi dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục dé người dân thực hiện việc nộp thuế. Còn muốn quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo, v.
Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục hành chính nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quan lý của cơ quan nha nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước dé họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Dựa vào các thủ tục hành chính các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyên trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Chi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thâm quyền mới có quyền thực hiên thủ tục hành chính và thực hiện thủ tục trong phạm vi thâm quyền do pháp luật quy định. Xét dưới góc độ quyền lực, thực hiện thủ tục hành chính là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp chỉ được sử dụng bởi những chủ thé do pháp luật quy định và năm trong cơ cấu quyền lực nhà nước nói chung.
Mỗi chủ thê chỉ sử dụng quyền lực trong giới hạn nhất định. Tương ứng với giới hạn thâm quyền pháp luật trao cho, mỗi chủ thể có những phương tiện và điều kiện nhất định đảm bảo cho việc thực hiên thâm quyền (điều kiện vật chất, nhân sự, bộ máy. Do đó, các thủ tục được thực hiện không đúng thâm quyền thì không những việc thực hiện thủ tục đó không hợp pháp mà hiệu quả quản lý cũng bị ảnh hưởng. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.
Trình tự này có thê từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thâm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thâm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. Thứ ba, thủ tục hành chính rất da dạng và phức tap, tính da dạng phức tap được biểu hiện như sau: - Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; - Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; - Việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và tùng loại đối tượng; - Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyền từ hành chính cai quan sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào thủ tục hành chính; - Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; - Do chủ thé cơ quan hành chính nhà nước xây dung dé giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành.
- Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu t6 nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính co tinh năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn dé thích ứng và phù hợp với nhu câu thực tế cua đời sống xã hội Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các 10 quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước vốn phong phú, đa dạng. Nội dung và cách thức tiễn hành từng hoạt động cụ thể chịu sự tác động của rắt nhiều yếu tố khác nhau như thâm quyên, năng lực của chủ thể quản lý, đặc điểm của đối tượng quản lý, điêu kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lý.
Mỗi yếu tố đó lại chịu sự tác động dan xen phức tạp của các yếu tố kinh tế, chính tri, văn hoá-xã hội khiến cho hoạt động quản lý hành chính trở nên hết sức sống động. Thủ tục hành chính với tinh chất là cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý đương nhiên phải linh hoạt mới có thé tạo nên quy trình hợp lí cho từng hoạt động quản lý cụ thé.