Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Lƣợc sử phát triển, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã ở Việt Nam 1. Lược sử phát triển và những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền cấp xã Thuật ngữ "chính quyền cấp xã" từ lâu đã được sử dụng khá phổ biến, nhất là trong các văn bản chỉ đạo, điều hành của chính quyền cấp trên đối với HĐND và UBND cấp xã, song hầu như chưa có một văn bản, tài liệu chính thống nào có quy định hoặc giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền cấp xã, về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành. Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy Nhà nước ta được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ.
Cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương, trong đó cấp xã là cấp gần dân nhất, sát dân nhất, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền nước ta. Tuy nhiên, để đưa ra được khái niệm về chính quyền cấp xã, chúng ta cần phải làm rõ quá trình hình thành, phát triển và những đặc điểm cơ bản của chính quyền cấp xã. Cách mạng Tháng 8 năm 1945 thành công, ngày 02/9/1945, tại Quảng trường Ba Đình lịch sử, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Từ đó đến nay, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng.
Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã gắn liền với những giai đoạn lịch sử của cách mạng Việt Nam, vì thế chúng ta có thể phân chia như sau: - Từ 1945 đến 1954: Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đời, trong điều kiện chưa có Hiến pháp xác lập hệ thống chính quyền các cấp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký và ban hành Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77. Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC ở xã, huyện, tỉnh, kỳ. Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố. Theo 2 Sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBHC, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC.
Chính quyền xã gồm có HĐND và UBHC xã, HĐND do cử tri xã bầu ra, có quyền quyết định những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC cấp huyện, tỉnh chuẩn y; còn UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các hội viên HĐND. UBHC xã có nhiệm vụ thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp, triệu tập các kỳ họp HĐND xã và giải quyết các công việc trong xã. Đến ngày 09/11/1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (gọi tắt là Hiến pháp 1946), đặt cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo Hiến pháp 1946, tổ chức chính quyền cấp xã về cơ bản vẫn như Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77.
- Từ 1954 đến 1975: Giai đoạn này, đất nước tạm thời bị chia cắt thành 2 miền có nhiệm vụ khác nhau: Xây dựng CNXH ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất nước nhà ở miền Nam. Trong điều kiện đó, Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Các đơn vị hành chính lúc này được phân định: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khu tự trị; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố chia thành các khu phố” [42, Điều 1]. Cấp kỳ không còn nữa nhưng lại có Khu tự trị, các khu tự trị chia thành tỉnh; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn.
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Mỗi đơn vị hành chính đều có HĐND và UBHC, UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra. So với trước tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có nhiều thay đổi, cụ thể là: + Xác định rõ địa vị pháp lý của HĐND và UBND: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương” [42, Điều 2]. Như vậy HĐND vừa thay mặt cho nhân dân địa phương, vừa thay mặt cho nhà nước ở địa phương. “UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” [42, Điều 3].
+ Luật tổ chức HĐND và UBND là cơ sở pháp lý chung cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành phố; hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của cấp dưới (trừ những vấn đề quan trọng như phê chuẩn kết quả bầu cử hay bãi miễn…). + Số lượng thành viên các cơ quan trong chính quyền cấp xã tăng lên: Về số lượng đại biểu HĐND, Khoản 1, Điều 11 Pháp lệnh về việc bầu cử HĐND các cấp năm 1961 quy định: Thị trấn và xã miền xuôi có từ 2.000 nhân khẩu trở xuống bầu cử 20 đại biểu; có trên 2.000 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại biểu tính cho 2.000 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm 200 nhân khẩu thì được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không được quá 35 đại biểu. Thị trấn và xã miền núi và hải đảo có từ 700 nhân khẩu trở xuống bầu cử 20 đại biểu, có trên 700 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại biểu tính cho 700 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm từ 150 đến 200 nhân khẩu thì được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không được quá 35 đại biểu. Các thị trấn và xã miền xuôi và miền núi có trên 6.000 nhân 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khẩu thì có thể bầu tới 40 đại biểu, nhưng số đại biểu thị trấn và xã không được nhiều hơn số đại biểu HĐND cấp trên trực tiếp.
Các xã dưới 300 nhân khẩu có thể bầu dưới 20 đại biểu [63, Điều 11]. Về số lượng thành viên UBHC, Điều 51, Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định: “Thành viên UBHC phải là đại biểu HĐND. Các UBHC xã, thị trấn có từ 5 - 7 người. Ở các xã miền núi có nhiều dân tộc ở xen kẽ thì UBHC có từ 5 - 9 người” [42, Điều 51].
+ Nhiệm vụ, quyền hạn của cấp xã được mở rộng thêm, cụ thể là: Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định: HĐND xã và HĐND thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như sau: Căn cứ vào kế hoạch kinh tế và văn hoá của cấp trên, quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá và những sự nghiệp lợi ích công cộng của xã, thị trấn. Xét duyệt dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách của xã, thị trấn. Căn cứ vào pháp luật của Nhà nước, ra những quy định về trật tự trị an, về vệ sinh chung của xã, thị trấn. Những quy định này, trước khi thi hành, phải được UBHC cấp trên trực tiếp phê chuẩn [42, Điều 19].
Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định: UBHC xã và UBHC thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như sau: + Chấp hành kế hoạch kinh tế, văn hoá và ngân sách của xã, thị trấn; + Giúp các hợp tác xã xây dựng và thực hiện kế hoạch sản xuất; đôn đốc giám sát các hợp tác xã và công dân thực hiện mọi nghĩa vụ đối với Nhà nước; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết trái pháp luật của hợp tác xã, nhưng phải báo ngay lên cấp trên trực tiếp để quyết định; + Quản lý hệ thống tiểu thuỷ nông, các đường giao thông của xã; quản lý công tác bưu điện và truyền thanh; 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com + Thu thuế, thu nợ, thu mua cho Nhà nước; quản lý chợ, bến đò; + Đôn đốc việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch của ngân hàng; lãnh đạo việc củng cố và phát triển các hợp tác xã vay mượn, quỹ tín dụng; + Quản lý tài sản công cộng; + Xây dựng trường phổ thông; quản lý các lớp mẫu giáo, lớp vỡ lòng; lãnh đạo việc phát triển các nhà giữ trẻ, vườn trẻ; + Quản lý các trạm y tế, nhà hộ sinh và các sự nghiệp lợi ích công cộng; quản lý công tác văn hoá, thông tin, thể dục thể thao; + Quản lý lao động và công tác cứu tế và xã hội; + Quản lý công tác hộ tịch; + Giữ gìn an ninh trật tự, bảo vệ tài sản công cộng, xây dựng lực lượng hậu bị, dân quân, tự vệ và thi hành các công tác quân sự khác; + Quản lý các công tác khác do cấp trên giao cho [42, Điều 48]. - Từ năm 1975 đến trước năm 1992: Sau ngày miền Nam hoàn toàn giải phóng, nước nhà thống nhất, Quốc hội quyết định bỏ khu tự trị, đổi tên nước… Để có cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong bối cảnh đất nước đã hòa bình và thống nhất, nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc đã chuyển sang giai đoạn mới, Quốc hội ban hành bản Hiến pháp 1980. Điều 113, Hiến pháp 1980 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND [39, Điều 113].
Trên cơ sở Hiến pháp, năm 1983 Quốc hội ban hành luật tổ chức HĐND và UBND.