Tổng quan nghiên cứu

Tại Việt Nam, chính quyền cấp xã là cấp chính quyền địa phương cơ sở trực tiếp quản lý khoảng 65% dân số sinh sống tại khu vực nông thôn và là nơi đưa hơn 90% các chủ trương, đường lối của Đảng cùng chính sách, pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn đời sống thường nhật. Nghiên cứu tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã bộc lộ nhiều điểm nghẽn, tính kiêm nhiệm cao, hiệu lực giám sát hạn chế và chưa thực sự thích ứng toàn diện với yêu cầu quản trị công hiện đại theo tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ nền tảng lý luận về chính quyền địa phương cấp cơ sở; phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã tại 41 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn thuộc huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2014; từ đó xác định rõ 5 nhóm nguyên nhân căn bản của hạn chế và xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Về phạm vi không gian và thời gian, đề tài khảo sát toàn diện 38 xã và 3 thị trấn trên địa bàn huyện Thọ Xuân, bám sát các mốc dữ liệu thực tiễn và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong 5 năm trước thềm triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để gia tăng ít nhất 30% hiệu suất xử lý thủ tục hành chính, giảm 20% tỷ lệ đơn thư khiếu nại vượt cấp và nâng cao mức độ hài lòng của trên 85% người dân đối với sự phục vụ của chính quyền cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên cơ sở 2 lý thuyết quản trị và luật học căn bản: Thuyết phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước và Thuyết nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa về quyền làm chủ của nhân dân. Bên cạnh đó, đề tài vận dụng sâu sắc tư tưởng Hồ Chí Minh về vị trí nền tảng của cấp xã trong hệ thống hành chính quốc gia, coi cấp xã là nơi gần dân nhất và quyết định sự thành bại của chính sách. Ba khái niệm trung tâm được chuẩn hóa xuyên suốt gồm: Thiết chế chính quyền địa phương cấp cơ sở, Thẩm quyền quyết định và giám sát của Hội đồng nhân dân, cùng Cơ chế chấp hành và quản lý điều hành của Ủy ban nhân dân.

Mô hình nghiên cứu phân định rõ vị trí pháp lý của 2 cơ quan cấu thành theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 cùng các định hướng mới của Hiến pháp năm 2013. HĐND với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương gồm từ 15 đến 35 đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân xã; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương gồm từ 3 đến 5 thành viên, chịu trách nhiệm quản lý toàn diện các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh trật tự.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ hơn 50 văn bản quy phạm pháp luật ban hành từ năm 1945 đến năm 2014, tiêu biểu như Sắc lệnh số 63 năm 1945, Sắc lệnh số 77 năm 1945, Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992, 2013 và Nghị định số 107/2004/NĐ-CP, kết hợp báo cáo thống kê định kỳ của 41 xã, thị trấn huyện Thọ Xuân. Cỡ mẫu khảo sát thực địa bao gồm 41 đơn vị hành chính cấp xã với 120 cán bộ chuyên trách, công chức xã và 250 cử tri đại diện cho cộng đồng dân cư địa phương.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên được áp dụng nhằm bao quát 3 khu vực địa bàn đặc thù: vùng đồng bằng thâm canh lúa, vùng bán sơn địa và các thị trấn thương mại dịch vụ. Tác giả lựa chọn phương pháp phân tích lịch sử cụ thể, phương pháp so sánh luật học và phương pháp tổng hợp - thống kê vì đây là các công cụ tối ưu để đánh giá chính xác sự chuyển dịch thể chế qua từng giai đoạn lịch sử, chỉ ra khoảng cách giữa quy định văn bản với thực tiễn vận hành trong mốc thời gian 5 năm nghiên cứu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu chỉ ra 4 phát hiện căn bản về thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã tại huyện Thọ Xuân:

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức bộ máy, 100% các xã, thị trấn đã kiện toàn đủ số lượng đại biểu HĐND (từ 25 đến 35 đại biểu trên mỗi xã) và thành viên UBND (từ 3 đến 5 người). Tuy nhiên, tỷ lệ đại biểu HĐND kiêm nhiệm công tác chuyên môn thuộc UBND hoặc giữ chức danh tại các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội chiếm tới 82%, dẫn đến sự hạn chế rõ rệt về tính độc lập trong hoạt động giám sát quyền lực.

Thứ hai, về năng lực thực thi công vụ của đội ngũ công chức, khoảng 68% công chức cấp xã đạt chuẩn trình độ trung cấp và đại học chuyên ngành phù hợp, nhưng vẫn còn khoảng 32% cán bộ chưa được đào tạo bài bản về quản lý nhà nước hoặc luật học, làm giảm khoảng 15% tốc độ xử lý các thủ tục hành chính phức tạp liên quan đến đất đai và hộ tịch.

Thứ ba, về hiệu quả hoạt động ban hành nghị quyết và điều hành kinh tế - xã hội, HĐND cấp xã đã thông qua hơn 95% các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế hàng năm, song chất lượng các nghị quyết chuyên đề còn thấp, có tới 40% nghị quyết mang tính sao chép nguyên văn chỉ tiêu từ cấp trên mà chưa gắn sát với tiềm năng và nguồn lực nội tại của địa phương.

Thứ tư, về công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tỷ lệ giải quyết dứt điểm các tranh chấp dân sự, đất đai tại cơ sở đạt 78%, nhưng vẫn còn 22% vụ việc bị kéo dài hoặc chuyển đơn vượt cấp lên huyện do cán bộ cơ sở còn lúng túng về quy trình pháp lý và kỹ năng hòa giải.

Thảo luận kết quả

Dữ liệu khảo sát thực tế được tổng hợp trực quan thông qua Bảng thống kê cơ cấu trình độ chuyên môn cán bộ công chức cấp xã phân theo 3 nhóm tuổi và Biểu đồ so sánh tỷ lệ giải quyết thủ tục hành chính đúng hạn giữa các xã vùng đồng bằng (đạt 94%) với các xã vùng bán sơn địa (đạt 81%). Nguyên nhân sâu xa của những bất cập nêu trên bắt nguồn từ việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương còn chồng chéo, ngân sách tự chủ của cấp xã chỉ đáp ứng khoảng 20-30% nhu cầu chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, phần còn lại phụ thuộc 70-80% vào trợ cấp cân đối từ ngân sách huyện.

Khi so sánh với các nghiên cứu tương đồng tại khu vực Bắc Trung Bộ, kết quả tại huyện Thọ Xuân phản ánh rõ xu hướng quá tải nhiệm vụ hành chính tại cấp cơ sở trong bối cảnh tốc độ đô thị hóa và xây dựng nông thôn mới diễn ra nhanh chóng. Điều này chứng minh rằng việc đổi mới thể chế theo Hiến pháp năm 2013, làm rõ thẩm quyền tự quản địa phương và tinh gọn bộ máy là yêu cầu khách quan, cấp bách nhằm giải phóng nguồn lực cho chính quyền cơ sở.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân và hệ thống chính quyền địa phương cả nước, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy tinh gọn: Giảm tỷ lệ đại biểu HĐND kiêm nhiệm xuống dưới mức 50% và bố trí ít nhất 1 Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách tại 100% các xã, thị trấn. Thời gian thực hiện từ quý 1 năm 2015 đến hết năm 2016 do Huyện ủy và HĐND huyện Thọ Xuân trực tiếp chỉ đạo.
  • Chuẩn hóa và bồi dưỡng năng lực cán bộ, công chức: Triển khai chương trình đào tạo bắt buộc về kỹ năng quản trị công nghệ và kiến thức pháp luật cho 100% công chức cấp xã, nâng tỷ lệ cán bộ có trình độ đại học chuyên ngành lên trên 85% vào cuối năm 2017. Chủ thể thực hiện là Sở Nội vụ tỉnh Thanh Hóa phối hợp chặt chẽ với UBND huyện Thọ Xuân.
  • Hoàn thiện cơ chế phân cấp và tự chủ tài chính: Tăng tỷ lệ điều tiết nguồn thu từ đất đai, phí và lệ phí giữ lại cho ngân sách xã lên mức 45-50%, đồng thời cắt giảm ít nhất 25% các thủ tục phê duyệt hành chính trung gian từ cấp huyện trong giai đoạn 2015-2018. Chủ thể chịu trách nhiệm là Bộ Tài chính, HĐND và UBND tỉnh Thanh Hóa.
  • Tăng cường dân chủ trực tiếp và phản biện xã hội: Thực hiện nghiêm túc Quyết định số 218-QĐ/TW, duy trì 100% các cuộc đối thoại định kỳ giữa người đứng đầu chính quyền với nhân dân, bảo đảm trên 90% kiến nghị của cử tri được tiếp thu và trả lời bằng văn bản trong vòng 15 ngày làm việc do UBND và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã chủ trì.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình luận văn mang lại giá trị ứng dụng thực tiễn và lý luận sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cán bộ lãnh đạo và công chức cấp xã, cấp huyện: Cung cấp cẩm nang thực chứng để rà soát quy trình ban hành nghị quyết, chuẩn hóa hồ sơ quản lý đất đai và hoàn thiện quy chế phối hợp giữa HĐND, UBND với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tại 41 đơn vị hành chính.
  • Cơ quan xây dựng chính sách và lập pháp: Là nguồn tài liệu tham khảo thực tiễn giàu dữ liệu để Bộ Nội vụ cùng các cơ quan của Quốc hội nghiên cứu, hoàn thiện dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
  • Giảng viên và học viên ngành Luật, Hành chính công: Đóng vai trò là tài liệu tham khảo chuyên sâu phục vụ công tác giảng dạy các môn học Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Lý luận nhà nước và pháp luật với hệ thống hơn 70 tài liệu nguồn chọn lọc.
  • Chuyên viên nghiên cứu tại các viện chính sách: Sử dụng phương pháp luận và bộ chỉ số khảo sát thực địa của đề tài để nhân rộng các nghiên cứu so sánh mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại nhiều địa phương trên toàn quốc.

Câu hỏi thường gặp

Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, số lượng thành viên UBND cấp xã được xác định như thế nào?
Căn cứ Nghị định số 107/2004/NĐ-CP, UBND xã đồng bằng có dân số từ 8.000 người trở lên hoặc xã miền núi có từ 5.000 người trở lên có 5 thành viên (1 Chủ tịch, 2 Phó Chủ tịch, 2 Ủy viên phụ trách công an và quân sự). Các xã còn lại có 3 thành viên nhằm bảo đảm tính tinh gọn, tập trung.

Điểm mới nổi bật nhất của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương là gì?
Hiến pháp năm 2013 đã đổi tên chương từ HĐND và UBND thành Chính quyền địa phương, hiến định nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cấp và mở đường cho việc tổ chức mô hình chính quyền linh hoạt, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và hải đảo.

Vì sao tỷ lệ đại biểu HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm cao lại làm giảm hiệu lực giám sát?
Thực tế tại 41 xã huyện Thọ Xuân cho thấy khi hơn 80% đại biểu kiêm nhiệm các vị trí chuyên môn thuộc UBND hoặc tổ chức đoàn thể hưởng phụ cấp, họ dễ rơi vào tâm lý nể nang, ngại va chạm, làm suy giảm tính phản biện độc lập khi giám sát và chất vấn việc thực thi công vụ.

Chính quyền cấp xã tại huyện Thọ Xuân gặp trở ngại lớn nhất ở lĩnh vực quản lý nào?
Trở ngại lớn nhất nằm ở lĩnh vực quản lý đất đai và trật tự xây dựng, khi hồ sơ địa chính qua các thời kỳ chưa đồng bộ, trong khi khoảng 32% cán bộ thiếu chứng chỉ chuyên môn sâu, dẫn đến hơn 65% số lượng đơn thư khiếu nại phát sinh liên quan đến đất đai.

Cấp thôn, làng văn hóa có phải là một cấp chính quyền độc lập trong bộ máy nhà nước không?
Không. Thôn, bản, tổ dân phố là tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư, không phải là một cấp chính quyền hành chính. Cán bộ thôn đóng vai trò là cầu nối, cánh tay nối dài hỗ trợ UBND xã phổ biến chính sách và tập hợp ý kiến nhân dân.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc cơ sở lý luận và quá trình phát triển thể chế chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến khuôn khổ Hiến pháp năm 2013.
  • Phân tích toàn diện bức tranh thực tiễn tại 41 xã, thị trấn huyện Thọ Xuân, chỉ rõ 4 nhóm thành tựu và 5 nguyên nhân gốc rễ của những hạn chế trong tổ chức và điều hành.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao nhằm chuẩn hóa trên 85% đội ngũ công chức và giảm tỷ lệ đại biểu HĐND kiêm nhiệm xuống dưới 50%.
  • Thiết lập lộ trình thực hiện cụ thể trong giai đoạn 2015-2018, gắn liền với tiến trình cụ thể hóa Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các chương trình cải cách hành chính công.
  • Cung cấp nguồn tài liệu học thuật giá trị cao, mở ra hướng nghiên cứu tiếp nối về tự quản địa phương; bạn đọc và các nhà nghiên cứu có thể khai thác tài liệu để ứng dụng vào công tác quản trị cơ sở thực tế.