Chương 1: Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường 1. Đô thị và chính quyền đô thị 1. Đô thị Đại từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Đô thị là nơi đông dân, tập trung buôn bán như thành phố, thị xã”. Đô thị Việt Nam (khác phương Tây) ban đầu là các trung tâm hành chính, nơi vua chúa, các tầng lớp quan lại sinh sống.
Dần dần, chúng được bổ sung thêm những chức năng thương mại, dịch vụ và được gọi là “thành thị” (khu dân cư có thành lũy bảo vệ, có thêm chợ), “đô thị” (trung tâm hành chính bổ sung thêm chợ), “thành phố” (có thêm kiểu cư trú theo hàng, dãy, ngoài chức năng ở còn có thêm buôn bán và công sở) (Nguyễn Minh Hòa, 2005) Có nhiều cách để phân loại đô thị. Người ta có thể phân biệt đô thị với những đặc tính của một cộng đồng đa dạng, có nguồn gốc khác nhau, có cơ cấu xã hội nghề nghiệp đặc thù, có cấu trúc quản lý hành chính với sự phân cấp quyền lực và trách nhiệm quản lý được pháp luật quy định, có sự phân tầng trong xã hội do khoảng cách về thu nhập, sự phân bố cư trú nhất định trong không gian đô thị (Đỗ Hậu, 2008) Người ta cũng có thể dựa vào 2 tiêu chí chủ chốt là: Độ kết tụ và Ngưỡng dân số để xem xét đô thị. Độ kết tụ là biểu hiện mức độ tập trung của các công trình kết cấu hạ tầng – kỹ thuật nhà ở với mật độ cao hơn hẳn khu vực nông thôn, thậm chí kề sát nhau. Ngưỡng dân số là số dân tối thiểu cư trú trong ranh giới đô thị (Nguyễn Quang Ngọc, 2010, tr.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 5/10/2001 chia đô thị thành 6 loại khác nhau. Đặc trưng của mỗi loại đô thị dựa vào số lượng dân cư, lao động phi nông nghiệp, hạ tầng cơ sở, mật độ cư trú… Nhìn chung, đặc tính để phân biệt đô thị với vùng không phải đô thị đều dựa vào mức độ tập trung của dân cư, cơ sở hạ tầng – kỹ thuật, tỷ lệ của ngành công nghiệp và dịch vụ. Đô thị có quy mô dân số lớn, là nơi sinh sống và hoạt động của những tầng lớp dân phi nông nghiệp, hoạt động kinh tế chủ yếu dựa trên thương mại và dịch vụ. Tầng lớp thị dân sống tập trung trong không gian hẹp của đô thị, song ý thức cá nhân lại phát triển với trình độ dân trí cao, xác lập tư thế độc lập trong giao dịch với chính quyền.
Hệ thống hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị được tổ chức thiết kế, xây dựng thống nhất xuất phát từ nhu cầu quy hoạch phát triển kinh tế xã hội trên vùng lãnh thổ rộng lớn. Chính quyền đô thị CQĐT gắn với vùng lãnh thổ có dân cư đông đúc, kết cấu hạ tầng hoàn chỉnh, kinh tế công nghiệp, dịch vụ phát triển – tương ứng với thuật ngữ đô thị. Tổ chức bộ máy CQĐT vì thế cần đáp ứng các yêu cầu sau: + Phù hợp với hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị + Phù hợp với đặc trưng kết cấu và hoạt động của cư dân đô thị + Phù hợp với hạ tầng dịch vụ đô thị (theo Nguyễn Quang Ngọc, 2010, tr.24-26) CQĐT khác chính quyền nông thôn. Tuy nhiên, thuật ngữ CQĐT chưa từng được đề cập đến trong luật về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam.
Trong các văn bản luật hiện hành chủ yếu đề cập đến thuật ngữ “Chính quyền Trung ương” và “Chính quyền địa phương”. Chính quyền địa phương tương ứng với các cấp lãnh thổ hành chính như tỉnh - huyện - xã hoặc thành phố - quận - phường. Trong việc phân chia này, các cấp lãnh thổ hành chính như thành phố - quận - LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 phường có nhiều đặc trưng về đô thị. Nhưng mô hình tổ chức bộ máy tại những cấp hành chính lãnh thổ mang đặc trưng đô thị không khác so với khu vực không phải đô thị như tỉnh - huyện - xã.
Chính quyền các cấp là chỉnh thể của 2 loại cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước (UBND). Tại những cấp trung gian giữa Trung ương và cơ sở như thành phố - quận, tỉnh - huyện còn bao gồm cả cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân). Do sự phân cấp chính quyền tương ứng với cấp hành chính nên một số văn bản sau này thường nhầm lẫn giữa thuật ngữ chính quyền địa phương với đơn vị hành chính. Nhưng hành chính chỉ là một bộ phận của chính quyền các cấp.
Thuật ngữ CQĐT mới xuất hiện gần đây, nhất là sau khi có đề xuất của chính quyền TP.HCM về mô hình quản lý mới, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của thành phố. CQĐT được hiểu là bộ máy quản lý những thị dân và điều hành đời sống xã hội trong trạng thái bình thường bằng các công cụ khác nhau như luật pháp, tuyên truyền (Nguyễn Minh Hòa, 2007). Dù không đề cập đến thuật ngữ CQĐT, nhưng trong lịch sử nước ta có những giai đoạn đô thị đã thiết lập được bộ máy quản lý của mình. Vì vậy, tìm hiểu cách thức tổ chức chính quyền, nhất là chính quyền trong các đô thị ở nước ta qua các giai đoạn lịch sử sẽ cung cấp thêm cho chúng ta những góc nhìn khác về đề xuất mô hình quản lý đặc thù của TP.
Tổ chức chính quyền tại đô thị qua các giai đoạn lịch sử 1. Giai đoạn 1945 – 1954 Mô hình tổ chức chính quyền của các vùng đô thị và nông thôn được phân biệt bằng Sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 tổ chức các HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC) và Sắc lệnh 77/SL ngày 21/12/1945 tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Điều 3, Sắc lệnh 77/SL quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt 3 thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố”. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Như vậy, tại những đơn vị hành chính lãnh thổ như thành phố, chính quyền chỉ có một cấp.
Hoạt động quản lý hành chính được phân cấp cho UBHC khu phố. Trong khi đó, những vùng lãnh thổ không phải đô thị sẽ tổ chức bộ máy chính quyền như sau: Ở 2 cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, ở các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC (Điều 1, Sắc lệnh 63/SL) Bộ máy tổ chức chính quyền tại các thành phố trong giai đoạn 1945 – 1954 có sự kế thừa chính sách địa phương phân quyền từ thời Pháp thuộc. Ở đó, các thành phố quan trọng về kinh tế tại Việt Nam bao gồm Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn, Chợ Lớn được xây dựng quy chế quản lý đặc thù tương đương như thành phố của Pháp, với 2 loại cơ quan là cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành hoàn toàn do dân cử (Vũ Quốc Thông, 1968). Cả người Pháp và chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa giai đoạn 1945 đều hiểu rằng không thể bắt đô thị mặc chung chiếc áo cai trị như các tỉnh nông thôn.
Giai đoạn 1954 – 1975 Mô hình tổ chức chính quyền tại các đô thị trong giai đoạn này bắt đầu có sự thay đổi. Chính quyền thành phố được tổ chức thành 2 cấp gồm cấp thành phố và cấp khu phố. Chính quyền tỉnh lại chia thành 3 cấp: tỉnh - huyện - xã. Xu thế này phù hợp với quan điểm của HP 1959 nhấn mạnh “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thay cho quan điểm “HĐND là cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương” ở bản HP 1946.
Với việc xác lập thêm các cấp chính quyền, bộ máy quản lý nhà nước tiếp nhận thêm nhiều cơ quan dân cử mới tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trước kia không thành lập, với suy nghĩ càng nhiều HĐND thì quyền lực nhân dân càng được tăng cường. CQĐT và nông thôn được phân biệt bởi sự khác biệt về số lượng cấp chính quyền trong một vùng lãnh thổ hành chính và khác biệt về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền khu phố. Mặc dù là một cấp chính quyền, nhưng khu phố vẫn chịu sự chỉ đạo, điều hành từ chính quyền thành phố. Điều này thể hiện qua việc Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 không ghi nhận quyền ban hành văn bản pháp quy nhằm quản lý trật tự trị an và vệ sinh chung trên địa bàn của chính quyền khu phố.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Giai đoạn 1975 đến nay Với mục tiêu “nắm vững chính quyền vô sản, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động…”, các văn bản luật thời gian này, mà cụ thể là HP 1980 đã đề cao các hình thức sở hữu tập thể, cũng như vai trò của các Hội đồng bộ trưởng và Hội đồng Nhà nước; Quốc hội nắm giữ quyền lực tuyệt đối; các quyền lập pháp và hành pháp thì gần như nhập làm một. Tư duy này chịu ảnh hưởng đáng kể của mô hình tổ chức Nhà nước Xô Viết (Nguyễn Thị Hồi, 2005). Về mặt tổ chức chính quyền, khu vực đô thị và nông thôn trong giai đoạn này hoàn toàn giống nhau.
Từ năm 1980, hệ thống chính quyền Việt Nam gồm 4 cấp. Bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền địa phương 3 cấp hoàn chỉnh, bao gồm 2 loại cơ quan là HĐND và UBND cùng một số cơ quan khác như Tòa án, Viện kiểm sát, các đoàn thể cùng tham gia vào bộ máy hành chính. Thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” lần đầu được sử dụng trong HP 1980, khiến các văn bản luật sau này có xu hướng đem các cấp chính quyền thành phố, quận, phường (tương đương với tỉnh, huyện, xã) gọi chung là chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đây là bước lùi trong tư duy hay cũng chính là hệ quả của việc lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn cho xây dựng bộ máy chính quyền trên các vùng lãnh thổ khác nhau.
Áp đặt bộ máy quản lý tập trung quan liêu bao cấp, không còn cơ chế kích thích các thành phố hạt nhân phát triển, các đô thị đặc thù trước đây ở miền Bắc, miền Trung, miền Nam cũng không tránh khỏi việc phải chạy theo kế hoạch phát triển chủ quan, hoặc âm thầm thực hiện các biện pháp cải cách ẩn danh “cơ chế xé rào”. Kết luận Bộ máy CQĐT đã từng xuất hiện trong lịch sử nước ta.