Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TẠI HUYỆN 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khái niệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính Trong lịch sử hình thành nhà nước và pháp luật, mỗi quốc gia đều xây dựng cho mình một hệ thống pháp luật riêng biệt để quản lý xã hội. Đây là công cụ hữu hiệu nhất và có vai trò quan trọng bảo đảm cho sự tồn tại, vận hành bình thường của xã hội.
Để pháp luật thực sự phát huy được giá trị của nó đòi hỏi việc thực hiện pháp luật của các chủ thể. Theo Từ điển Luật học, “thực hiện pháp luật là hành vi của chủ thể (hành động hoặc không hành động) được tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vượt quá khuôn khổ mà pháp luật đã quy định. Thực hiện pháp luật có thể là một xử sự có tính chủ động, được tiến hành bằng một thao tác nhất định nhưng cũng có thể là một xử sự có tính thụ động, tức là không tiến hành vượt xử sự bị pháp luật cấm” [24]. Theo các nghiên cứu khoa học pháp lý, thực hiện pháp luật là thuật ngữ dùng để khái quát bốn hình thức biểu hiện, gồm tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật mà tương ứng với từng hình thức thực hiện pháp luật cụ thể sẽ có các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật khác nhau và với mục tiêu, nội hàm, đặc trưng rất khác nhau.
Quyền khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, có tính chất chính trị và pháp lý, là một hình thức biểu hiện của dân chủ, liên quan chặt chẽ và có vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, luôn được Nhà nước tôn trọng và đảm bảo thực hiện. Quyền khiếu nại chính thức 11 được hiến định kể từ Hiến pháp năm 1959. Các Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001) và Hiến pháp năm 2013 cũng đều ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức và được cụ thể hóa tại Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, đến nay là Luật Khiếu nại năm 2011. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể sử dụng quyền này để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Mặt khác, quyền khiếu nại cũng là một công cụ hữu hiệu để ngăn ngừa sự vi phạm của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, khiếu nại còn được coi là phương tiện rất quan trọng để Nhân dân giám sát các hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo tính pháp chế trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức nhà nước và người có thẩm quyền. Tại Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy khiếu nại quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 được hiểu là khiếu nại hành chính, là những khiếu nại trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước.
Tại Khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định giải quyết khiếu nại là “việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Giải quyết khiếu nại hành chính là một công việc, nhiệm vụ phát sinh đối với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước phát sinh khi có khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức nhằm mục đích xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. 12 Có quan điểm cho rằng, thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là việc làm cho các quy phạm pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính đi vào cuộc sống hằng ngày, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật nhằm phát huy tính tích cực, chủ động trong thực hiện pháp luật, phòng ngừa và xử lý nghiêm minh các vi phạm pháp luật để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị - xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển [4]. Khái niệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính cũng dựa trên những lý luận pháp lý cơ bản về thực hiện pháp luật nói chung, đồng thời dựa trên mục đích của việc khiếu nại.
Có thể khái quát như sau: Thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là quá trình hoạt động có mục đích để những quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính đi vào cuộc sống, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức dưới sự quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, phát huy dân chủ và kiểm soát quyền lực nhà nước. Đặc điểm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính - Thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là hành vi, xử sự của các chủ thể được thể hiện dưới dạng hành động Khi có cơ sở cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, người khiếu nại gửi đơn khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan của người có hành vi hành chính. Như vậy, hành vi khiếu nại thông qua việc khiếu nại bằng đơn hoặc khiếu nại trực tiếp đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm phát sinh quan hệ pháp luật giữa người khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và các cá nhân, tổ chức có liên quan. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không thể 13 tiến hành các hoạt động giải quyết khiếu nại nếu như không có hành vi khiếu nại của chủ thể có quyền.
- Thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu được biểu hiện dưới hình thức sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật Như đã phân tích trên, thực hiện pháp luật nói chung bao gồm các hoạt động tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Riêng trong việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, các hình thức thực hiện pháp luật phổ biến là việc sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật của các chủ thể trong quan hệ pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. Người khiếu nại sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại đến cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền; thực hiện các quyền của người khiếu nại như nhờ chuyên gia về pháp luật hoặc những cơ quan tổ chức tư vấn pháp luật hỗ trợ họ về pháp luật hay ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; đọc, sao chụp, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình, yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại; đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó, rút khiếu nại;…. Áp dụng pháp luật là hoạt động mang yếu tố quyền lực nhà nước, do đó được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, mà trong thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính thì việc áp dụng pháp luật là việc các cá nhân, cơ 14 quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính căn cứ vào các quy định của pháp luật để giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Khi áp dụng pháp luật vào hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan có thẩm quyền phải dựa trên những quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính để thực hiện và quyết định đối với tổ chức, cá nhân gửi đơn khiếu nại. Đó là các hoạt động áp dụng pháp luật để xem xét thụ lý giải quyết đơn khiếu nại, ra quyết định áp dụng các biện pháp cần thiết trong quá trình giải quyết khiếu nại như quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại,… Bên cạnh đó, các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính cũng thông qua hoạt động sử dụng pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình như việc trưng cầu giám định, tham khảo ý kiến của Hội đồng tư vấn, yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ để làm cơ sở giải quyết khiếu nại,… Các hình thức thực hiện pháp luật còn lại như tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật được sử dụng ít phổ biến hơn trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, nhưng cũng đóng vai trò hết sức quan trọng. Tất cả các chủ thể phải nghiêm túc tuân thủ quy định của Luật Khiếu nại về các hành vi bị nghiêm cấm được quy định tại Điều 6 Luật Khiếu nại năm 2011. Người khiếu nại phải thực hiện nghiêm nghĩa vụ của mình được quy định tại Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011, người giải quyết khiếu nại thực hiện nghĩa vụ của mình theo quy định tại Điều 14, Điều 15 Luật Khiếu nại năm 2011.