Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ 1. Chính sách và chính sách trợ giúp pháp lý 1. Khái niệm chính sách và chính sách công 1. Chính sách Chính sách trong thực tế được dùng với nhiều nghĩa, có những nghĩa mang tính nguyên tắc chung và dài hạn như chính sách bình đẳng các dân tộc và quyền tự quyết, chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách thưởng cổ phiếu v.
Cũng có khi chính sách được dùng với nghĩa là một biện pháp nhất thời, cụ thể như “Phải có chính sách với ông A để ổn định tư tưởng”. Trong nghiên cứu khoa học, các chính sách dùng với nghĩa nào cũng có chung một điểm: chúng đều là các quyết định của chủ thể nắm quyền lực đối với một tập thể nhất định, dù tập thể đó có thể chỉ là một hội nghề nghiệp, câu lạc bộ, công ty tư nhân hay một quốc gia. Trong thực tế cần phân biệt 3 khái niệm: đường lối, chính sách và biện pháp. Đường lối bao gồm những nguyên tắc và định hướng chung nhất, thường mang tính dài hạn.
Chính sách là cụ thể hóa và thể chế hóa định hướng đó của đường lối, trong trung hạn và ngắn hạn. Các biện pháp là cụ thể hóa của chính sách, thường có ý nghĩa là các hành động cụ thể, thực tiễn vì vậy thường mang tính ngắn hạn hay tính tình huống. Việc phân biệt như vậy có ý nghĩa về nghiên cứu vì dù cùng là quyết định, 3 loại quyết định trên có những khác biệt quan trọng trên hai bình diện: 1) khác biệt về cơ sở lý luận, và 2) khác biệt trong tác động thực tiễn. Đương nhiên, ranh giới giữa 3 cấp độ “đường lối”, “chính sách” và “biện pháp” (cũng như giữa một loạt các thuật ngữ tương tự như chương trình, cương lĩnh, dự án, quyết sách v.) sẽ không dễ phân biệt trong thực tế cách sử dụng.
7 Có thể coi đường lối, vì là quyết định về các phương hướng chung nhất, chủ yếu có cơ sở dựa trên triết lý phát triển tổng thể. Trong khi đó, chính sách, với tư cách là cụ thể hóa đường lối trong các lĩnh vực riêng biệt hơn, cần dựa trên các lý thuyết khoa học, còn biện pháp hàm ý sự ứng dụng các kiến thức chung trong tình huống riêng biệt, cụ thể và vì vậy có thể coi là có tính nghệ thuật trong lãnh đạo thực tiễn. Chính sách công Chính sách của nhà nước, tức chủ thể nắm quyền lực công, được gọi là chính sách công. Khoa học chính trị, hiểu một cách ngắn gọn nhất, là môn học nghiên cứu về giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị (QLCT).
Quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Thông qua việc thực hiện các chính sách của nhà nước, giai cấp cầm quyền tiến hành các biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu của mình trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội. Như vậy, chính sách công là một khái niệm chi phối sự hiểu biết của chúng ta về việc thực thi quyền lực nhà nước. Việc hoạch định và thực thi có hiệu quả các chính sách, xét cho cùng, là tiêu chí căn bản để đánh giá cả hệ thống chính trị, chứ không phải là tiêu chí về đa nguyên đa đảng như một số lý thuyết thường nhấn mạnh.
Đầy đủ hơn chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm quyền lực công cộng. Định nghĩa ở trên nhấn mạnh 3 đặc tính căn bản của đối tượng nghiên cứu: Thứ nhất, chính sách công không phải các quyết định nhất thời (mang tính tình thế) của Đảng, chính phủ mà là chương trình hoạt động được suy tính một cách khoa học, liên quan với nhau một cách hữu cơ và nhằm những mục đích tương đối cụ thể. Thứ hai, chủ thể hoạch định chính sách cũng là chủ thể nắm quyền lực nhà nước, vì vậy có khả năng và công cụ để cưỡng chế hợp pháp. Với nghĩa 8 này, các chương trình hành động của các đoàn thể, tổ chức chính trị xã hội, các đại công ty.
dù là hợp pháp, không phải là chính sách công, vì không có công cụ cưỡng chế quan trọng nhất của nhà nước là lực lượng vũ trang, và vì các tổ chức phi nhà nước đó cũng không có độc quyền thu thuế như nhà nước. Thứ ba, Chính sách công bao gồm những gì được thực sự thi hành chứ không phải chỉ là những tuyên bố. Kết quả thực tế của chính sách là quan trọng hơn tên gọi hay ý định ban đầu của chính sách đó. Đây phải là nguyên tắc quan trọng xuyên suốt đối với các nhà nghiên cứu cũng như hoạch định chính sách.
Theo chủ thể quyền lực công, chính sách công được chia thành hai loại: chính sách quốc gia (áp dụng cho toàn bộ đất nước) và chính sách địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Trong khi chính quyền trung ương quyết định các chính sách quốc gia cơ bản về đối nội, đối ngoại, về phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh, chính quyền địa phương cũng có quyền quyết định những chính sách thuộc thẩm quyền của mình để phát huy tiềm năng của địa phương và giải quyết các vấn đề kinh tế - văn hoá - xã hội khác có tính đặc thù của địa phương. Chính sách quốc gia luôn là tiêu điểm chủ yếu và quan trọng nhất trong lĩnh vực nghiên cứu chính sách. Hơn nữa, các kết quả và phương pháp nghiên cứu chính sách quốc gia có thể áp dụng cho nghiên cứu phân tích chính sách địa phương.
Do vậy, trong bài này “chính sách công” chủ yếu hàm chỉ “chính sách quốc gia” và cũng được gọi ngắn gọn hơn là “chính sách”. Khoa học nghiên cứu chính sách đã có một bề dày phát triển trên thế giới. Tại phương Tây, các nhà chính trị và khoa học bắt đầu tập trung chú ý phân tích chính sách công từ giữa những năm 1940, chủ yếu do vai trò trung tâm của nhà nước trong công cuộc tái thiết sau Đại chiến Thế giới II. Trước đó họ tập trung chủ yếu vào các quá trình chính trị chứ không phải là “sản phẩm” của các quá trình đó.
Vào những năm 1950, lĩnh vực nghiên cứu độc 9 lập về chính sách mới trở nên rõ ràng sau một loạt các nghiên cứu cơ bản cũng như sự công nhận của giới khoa học và giới chính trị. Trong những năm 1960, các nghiên cứu chính sách ở phương Tây đã đạt được những thành tựu nhất định, đặc biệt trong việc ứng dụng thực tiễn. Những năm 1970 và 1980 đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của lĩnh vực nghiên cứu này. Các trường đại học đều đã thành lập chuyên ngành riêng về phân tích chính sách, cung cấp các chuyên gia tư vấn và đánh giá chính sách cho toàn bộ hệ thống chính trị.
Tại Việt Nam, các nghiên cứu về chính sách cũng đã được công bố nhiều trong các sách, báo và các tạp chí chuyên nghành. Các nghiên cứu này tập trung vào nội dung cụ thể của chính sách từ góc độ chuyên ngành hẹp, ít khi xem xét nó từ góc độ chính trị học. Trong khi đó, việc nghiên cứu các phương diện chính trị của một tiến trình chính sách nói chung, đặc biệt, vai trò của quyền lực công trong việc hoạch định và triển khai các chính sách như vậy, có ý nghĩa căn bản cho việc thiết kế cũng như triển khai chính sách một cách có hiệu quả. Để làm được điều này, nghiên cứu chính sách không thể tách rời việc mô tả và phân tích ba mảng vấn đề lớn: các thiết chế chính trị, các qui trình chính trị và các hành vi chính trị.
Mục đích của nghiên cứu chính sách như vậy có thể qui về 3 điểm lớn: i) Quá trình hoạch định Chính sách công; ii) Nội dung căn bản của các Chính sách công và iii) Tác động và hậu quả của các Chính sách công. Trên thế giới, người ta thường tách thành hai lĩnh vực kiến thức về chính sách: 1- Kiến thức về quá trình chính sách (tức các ưu tiên chính trị, các ràng buộc thể chế v.) 2 - Kiến thức và kỹ năng phân tích dùng trong quá trình chính sách (tức việc phân tích chi phí, lợi ích, tác động v. cụ thể của một chính sách đối với các nhóm hoặc toàn bộ dân chúng). Cơ sở khoa học của hoạch định chính sách công 10 Chính sách, với tư cách là thể hiện cụ thể hệ tư tưởng, các nguyên tắc chỉ đạo và đường lối phát triển của một chính đảng, đóng vai trò quyết định trong việc giành, giữ và thực thi quyền lực chính trị.
Một chính phủ bị thay thế bới chính phủ khác chính bởi vì chính phủ đó đã không có những chính sách hợp lòng dân, phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội. Khả năng đưa ra và thực hiện được các chính sách đúng đắn, hiệu quả, hợp lòng dân quyết định một cách cơ bản tính chính đáng của quyền lực. Khác với đường lối, chiến lược, mọi chính sách đều hướng tới giải quyết những vấn đề, nhưng nan giải cụ thể, sản xuất hay cung cấp những hàng hóa và dịch vụ cụ thể như trồng rừng, làm đường, cung cấp vốn cho người nghèo, bảo hiểm y tế xã hội, trợ cấp thất nghiệp. Tắc nghẽn giao thông, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, tham nhũng, buôn lậu.
cũng đều là các vấn đề công cộng, cần có chính sách để giải quyết, chứ không thể chỉ dựa vào các biện pháp nhất thời mang tính tình huống và cảm tính, cũng như không thể trông đợi vào sự tự giác, tự nguyện của các cá nhân và các tổ chức phi nhà nước khác. Do bản chất là giải quyết các vấn đề thực tiễn, nên chính sách luôn có tính tổng hợp liên ngành, tức phải cần nhắc mọi mặt của vấn đề: tâm lý, văn hóa, đối ngoại. Tuy nhiên, có thể thấy có hai cơ sở khoa học quan trọng của chính sách công: 1) Chính trị học và 2) Kinh tế học. Chính trị học đặt cơ sở cho việc xác định các ưu tiên chính trị trong việc lựa chọn các vấn đề nào cần giải quyết, đối tượng hay tầng lớp, giai cấp nào cần được ưu tiên của chính sách.
Chính trị học cũng đặt việc hoạch định và thực thi chính sách trong bối cảnh rộng của toàn bộ hệ thống chính trị hiện hành, các ràng buộc về thể chế cũng như các tính chất cụ thể của sự vận hành trên thực tế của hệ thống. Nói cách khác, chính trị học cung cấp sự phân tích các khía cạnh chính trị như mâu thuẫn về lợi ích giữa các cá nhân và nhóm cụ thể, cách thức điều hòa, các thể chế cần có.