Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT HOẠT ĐỘNG THANH TRA, KIỂM TRA 1. Các khái niệm cơ bản 1. Thanh tra Thanh tra (Inspect, động từ trong tiếng Anh) có nguồn gốc Latinh (Inspectare) nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một hoặc một số đối tượng nhất định. Từ điển Luật học (tiếng Đức) xem xét “Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc” [11].
Từ điển tiếng Việt giải thích “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [27]. Từ điển Pháp luật Anh - Việt khái quát “Thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [10]. Từ các nhận định trên, thanh tra được hiểu một cách cơ bản bao hàm kiểm soát, xem xét, đánh giá, đưa ra những đánh giá, kết luận với mục đích phát hiện và ngăn chặn những việc, sự việc trái với quy tắc, quy định đã đặt ra trước đó. Hoạt động thanh tra thường đi kèm với một chủ thể thực hiện và liên quan đến quyền hạn của một chủ thể nhất định.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam liên quan đến hoạt động thanh tra trải qua các thời kỳ từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đến Luật Thanh tra năm 2022 đã có cập nhật mới nhất trong định nghĩa “Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. 6 Hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra năm 2022 được phân loại bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, trong đó: - Thanh tra hành chính là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. - Thanh tra chuyên ngành là thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý theo ngành, lĩnh vực. Thanh tra theo nội dung phân loại là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra chuyên ngành, lĩnh vực.
Kiểm tra Theo Từ điển Tiếng Việt thì “Kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [27], là hoạt động nhằm thu thập thông tin, xem xét, rà soát lại công việc thực tế làm cơ sở cho việc đánh giá và nhận xét. Trên phương diện lý luận và thực tiễn, khái niệm kiểm tra thể hiện ở nhiều phương diện khác nhau, cụ thể [9]: - Về phương diện hoạt động: Kiểm tra là hoạt động thường xuyên của từng cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức kinh tế nhằm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của chính mình. Qua kiểm tra các cơ quan, tổ chức đánh giá đúng mực việc làm của mình, từ đó đề ra chủ trương, biện pháp, phương hướng hoạt động tiếp theo một cách hợp lý hơn. Trong trường hợp này, kiểm tra mang ý nghĩa xem xét, nhìn lại việc làm của chính mình để tự điều chỉnh, hay tìm biện pháp thực hiện nhiệm vụ tốt hơn hiệu quả hơn.
- Về phương diện quản lý nhà nước: Kiểm tra là hoạt động của cơ quan, tổ chức, thủ trưởng cấp trên với cấp dưới của mình nhằm đánh giá mọi mặt hoặc từng vấn đề do cấp dưới đã thực hiện. Trong trường hợp này, kiểm tra 7 thực hiện trong quan hệ trực thuộc, vì thế cơ quan hoặc thủ trưởng cấp trên sau khi kiểm tra có quyền áp dụng các biện pháp như: Biểu dương, khen thưởng khi cấp dưới làm tốt hoặc các biện pháp cưỡng chế để xử lý đối với cấp dưới khi họ có khuyết điểm hoặc vi phạm pháp luật. - Về phương diện chính trị - xã hội: Kiểm tra là hoạt động của các cơ quan Đảng, các tổ chức xã hội, các tổ chức quần chúng tham gia hoạt động giám sát công việc hành chính nhà nước, theo phương diện này, kiểm tra hầu như không mang tính quyền lực nhà nước; không trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế mà chỉ tác động đến hoạt động quản lý nhà nước bằng những biện pháp mang tính xã hội. Kiểm tra với tư cách là một trong những chức năng cơ bản của hoạt động quản lý được hiểu là quá trình xác định thành quả thực tế mà người quản lý, nhà quản trị ở các cấp, các lĩnh vực của bất kỳ tổ chức nào đều phải thực hiện trên cơ sở so sánh, đối chiếu với những quy định, kế hoạch, mục tiêu đã đề ra, phát hiện vấn đề và nguyên nhân của nó.
Từ đó đề ra những biện pháp nhằm thúc đẩy các cá nhân và tổ chức phát triển. Việc buông lỏng hay lạm dụng việc kiểm tra đều gây ra những tác động xấu. Buông lỏng kiểm tra sẽ làm cho tổ chức rơi vào tình trạng hoạt động chệch choạc, mất phương hướng, kém hiệu quả, không kịp thời thích ứng với các biến đổi của môi trường. Ngược lại, sự kiểm tra quá mức hay lạm dụng kiểm tra sẽ gây ra những tác động tiêu cực trong tổ chức như hạn chế thậm chí là đình trệ hoạt động, tạo ra bầu không khí căng thẳng, thiếu tin tưởng lẫn nhau trong tập thể, hạn chế tính năng động, sáng tạo, gây lãng phí các nguồn lực… 8 1.
Đặc điểm, vai trò, mục đích của thanh tra, kiểm tra 1. Đặc điểm Thanh tra, kiểm tra trên phương diện quản lý nhà nước có những đặc điểm chung như sau: Thứ nhất, hoạt động thanh tra, kiểm tra là một chức năng của quản lý nhà nước nhằm hoàn thiện các quyết định trong hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra, kiểm tra rất cần thiết và quan trọng, vừa nhằm phát huy tính tích cực, vừa hạn chế những tiêu cực trong hành vi của đối tượng của công tác thanh tra, kiểm tra. Thứ hai, hoạt động thanh tra, kiểm tra được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền với phạm vi điều chỉnh rộng và đối tượng thanh tra, kiểm tra đa dạng.
ở những nhóm vị trí, chức năng, nhiệm vụ khác nhau đều có chủ thể thanh tra, kiểm tra và đối tượng thanh tra, kiểm tra tương ứng (người đứng đầu, bộ phận giúp việc, bộ phận thực thi. Thứ ba, hoạt động thanh tra, kiểm tra vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan. Tính khách quan là quy trình trong khoa học quản lý, biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra, kiểm tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Tính chủ quan thể hiện ở chủ thể trực tiếp thực hiện thanh tra, kiểm tra là con người được giao nhiệm vụ, mà đã là con người thì không giống nhau về năng lực, trình độ chuyên môn, kỹ năng, kinh nghiệm,… 1.
Vai trò Đối với hoạt động quản lý nhà nước nói chung, công tác thanh tra, kiểm tra có vai trò quan trọng thể hiện qua các nội dung: Thanh tra, kiểm tra là phương thức bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước, giúp kiểm soát được những yếu tố, vấn đề ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách, quy định pháp luật. 9 Quá trình thanh tra, kiểm tra giúp các chủ thể quản lý theo sát và đối phó với những thay đổi của thực tiễn. Nhờ hoạt động thanh tra, kiểm tra, nhà quản lý sẽ có được bức tranh toàn cảnh về hoạt động, tác động của việc thực hện chính sách, quy định và có những phản ứng phù hợp trước các vấn đề qua việc phát hiện những thay đổi đã, đang và dự báo được những yếu tố sẽ ảnh hưởng đến mục tiêu của quy định, chính sách đã ban hành. Hoạt động thanh tra, kiểm tra tạo tiền đề cho quá trình hoàn thiện và đổi mới của quản lý nhà nước.
Qua việc xác định vấn đề, đánh giá các hoạt động, thanh tra, kiểm tra chủ động phát hiện kịp thời những hạn chế, sai phạm, những vấn đề phát sinh nhằm đưa việc thực hiện chính sách, quy định đạt hiệu quả cao. đồng thời chỉ ra những ưu điểm, thành tựu trong quá trình triển khai thực hiện chính sách, quy định để nhân rộng và phát huy. Hoạt động thanh tra, kiểm tra điều kiện thuận lợi để thực hiện các chức năng ủy quyền, chỉ huy và thực hiện vai trò, trách nhiệm cá nhân. Mục đích Trong hoạt động quản lý nhà nước, có thể sơ lược một số mục đích chỉnh của thanh tra, kiểm tra như sau: Nắm bắt được hiện trạng: Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, người lãnh đạo, quản lý sẽ nắm được tình hình của việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật, việc thực thi nhiệm vụ, công vụ theo chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân với những đánh giá, nhận xét ưu điểm, hạn chế và làm rõ nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó.
Điều chỉnh các hoạt động trong tương lai: Trên cơ sở thực trạng, trong đó có những khuyết điểm, thiếu sót, những hạn chế về chủ trương, chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý. được phát hiện và những nhận định, kết luận và kiến nghị qua hoạt động thanh tra, kiểm tra cung cấp cho lãnh đạo, quản lý 10 những luận cứ thực tiễn để nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện chủ trương, chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý,… đã ban hành hoặc ban hành những chính sách, cơ chế quản lý mới phù hợp với sự phát triển của thực tiễn cuộc sống theo thẩm quyền được giao. Đồng thời, qua hoạt động thanh tra, kiểm tra rút ra được những kinh nghiệm, phổ biến những hướng dẫn, chỉ đạo cần thiết, liên tục để cải tiến công việc, tiết kiệm nguồn lực cho Nhà nước và cho xã hội. Khen thưởng, thúc đẩy sự phát triển: Hoạt động thanh tra, kiểm tra cũng là cơ sở để nhà lãnh đạo, quản lý phát hiện những nhân tố tích cực trong hoạt động công vụ, những tấm gương, điển hình tiên tiến để phát huy, nhân rộng đến các đối tượng khác.
Đồng thời, nhà lãnh đạo, quản lý kịp thời khen thưởng, động viên phát huy năng lực cá nhân, tổ chức nhằm có những nhân tố tích cực đó.