Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM TRA CÁC DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội 1. Khái niệm hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh Các cơ quan của Quốc hội gồm Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, do Quốc hội thành lập. Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội và các văn bản pháp luật hiện hành, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đƣợc phân định thành ba lĩnh vực chính: thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; giám sát việc thực hiện pháp luật và kiến nghị về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của mình.
Cụ thể, các nhiệm vụ này gồm: thẩm tra, kiến nghị về các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác; thẩm tra những báo cáo đƣợc Quốc hội hoặc Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ý kiến của cơ quan mình về chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát; kiến nghị với Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và những vấn đề trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình (Điều 2, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội). Mặc dù đƣợc quy định với 3 nhóm nhiệm vụ, nhƣng trong thực tiễn hoạt động của cơ quan mình, hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh là nhiệm vụ đƣợc tiến hành chủ yếu và thƣờng xuyên ở Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Theo Từ điển tiếng Việt, “thẩm” là xem xét; “tra” là tra khảo, tra cứu, tra hỏi. “Thẩm tra” là điều tra, xem xét lại xem có đúng, có chính xác không [30, tr.
922] 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nhƣ vậy, có thể hiểu rằng: hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trƣớc hết là hoạt động của một chủ thể đƣợc tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá, xem xét mọi vấn đề của dự án luật, pháp lệnh theo những tiêu chí nhất định. Tuy vậy, các tiêu chí này là gì; hình thức thể hiện của nó ra sao thì chƣa đƣợc quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Sản phẩm của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là báo cáo thẩm tra. Báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh chính là văn bản do các cơ quan của Quốc hội báo cáo với Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan điểm, đánh giá và đề xuất của những cơ quan đó về dự án luật, pháp lệnh để làm cơ sở cho Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, thông qua.
Hiện nay, chƣa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định nhƣ thế nào là báo cáo thẩm tra, cho nên việc xây dựng báo cáo thẩm tra phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức chủ quan của cơ quan thẩm tra, mà trƣớc hết là nhận thức của Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và Vụ chuyên môn giúp việc - những ngƣời vừa là “kiến trúc sƣ”, vừa là “thợ xây” nên các báo cáo thẩm tra. Cũng do chƣa có quy định nên trên thực tế, để trả lời cho câu hỏi: xây dựng báo cáo thẩm tra nhƣ thế nào?, không hiếm khi câu trả lời sẽ là: Trƣớc kia (hoặc các Ủy ban khác) làm nhƣ thế nào thì bây giờ cứ làm nhƣ thế. Vì vậy, trên thực tế, xảy ra sự giống nhau một cách nhàm chán cả về hình thức, ngôn từ sử dụng, cấu trúc, văn phong, đến nội dung, và nhất là chất lƣợng còn chƣa cao của không ít báo cáo thẩm tra. Xuất phát từ thực tiễn và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan Quốc hội, tác giả luận văn cho rằng, cần xây dựng khái niệm về báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, trong đó quy định rõ nội dung, hình thức báo cáo.
Đây là điều rất cần thiết, vì nó là cơ sở nhận thức nền tảng cho việc xây dựng báo cáo thẩm tra. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Về bản chất, báo cáo thẩm tra chính là sự thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra về dự án luật, pháp lệnh đƣợc thẩm tra dƣới hình thức một văn bản pháp lý nằm trong một thủ tục pháp lý đƣợc pháp luật quy định, có tính chất bắt buộc nhằm bảo đảm cho quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đƣợc tiến hành chặt chẽ, khoa học và có hiệu quả. Nhƣ vậy, qua nghiên cứu các quy định pháp luật và hoạt động thẩm tra những năm qua, có thể rút ra định nghĩa: Báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là những văn bản (trường hợp cá biệt có thể là phát biểu miệng) do các cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội (mà hiện tại là Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) báo cáo với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan điểm, đánh giá và đề xuất của những cơ quan đó về dự án luật, pháp lệnh làm cơ sở cho Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án. Ở nƣớc ta, các cơ quan của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội.
Trong công tác xây dựng pháp luật, các cơ quan này đã phát huy đƣợc vai trò là cơ quan tham mƣu, “gác cổng” cho Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan đƣợc Quốc hội giao phụ trách những lĩnh vực chuyên môn nhất định, đƣợc giao chủ trì thẩm tra hoặc tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trong phạm vi lĩnh vực mà mình phụ trách trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Với việc thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra thì báo cáo thẩm tra chính là văn bản đánh giá chất lƣợng của dự án luật, pháp lệnh cả về nội dung và hình thức. Báo cáo thẩm tra còn là sự kiểm tra trƣớc nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết có thể có trong dự thảo và đƣa ra các giải pháp để khắc phục những vi phạm, khiếm khuyết đó, làm cơ sở cho các đại biểu Quốc hội xem xét, thảo luận dự án luật, thành viên Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến dự án luật, xem xét, thảo luận dự án pháp lệnh.
12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Đặc điểm, yêu cầu và nguyên tắc của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh 1. Đặc điểm, yêu cầu - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là một khâu trong quá trình chuẩn bị dự án trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Các dự án luật, pháp lệnh chỉ đƣợc trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội sau khi đã đƣợc cơ quan hữu quan của Quốc hội thẩm tra.
Việc thẩm tra đƣợc xem xét cả về hình thức và nội dung của dự án, nhất là xem xét sự phù hợp, nhất quán nội dung của dự thảo với chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phạm vi điều chỉnh và tính khả thi của dự án. - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải do các cơ quan của Quốc hội thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ và sự phân công của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trƣớc khi trình Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội phải đƣợc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Trong trƣờng hợp Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trình dự án luật thì Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trình, thì Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra.
Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo về những vấn đề thuộc nội dung của dự án; tự mình hoặc cùng cơ quan soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nghị quyết. Đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra, thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội tham gia thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể đƣợc thẩm tra một lần hoặc nhiều lần.
Đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội để xin ý kiến, thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ. Đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, quyết định thông qua, thì phải đƣợc cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. - Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải tuân theo trình tự và phƣơng thức luật định. Theo quy định, việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải tuân theo trình tự từ chuẩn bị thẩm tra, tiến hành thẩm tra và xây dựng, phê duyệt báo cáo thẩm tra, đồng thời tuân theo phƣơng thức nhất định: thẩm tra sơ bộ đối với dự án lần đầu cho ý kiến và thẩm tra chính thức khi cho ý kiến và xem xét lần tiếp theo.
- Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh phải đảm bảo nội dung theo quy định.