Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình 20 năm tái lập và phát triển, tỉnh Bắc Ninh đã đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế và đô thị hóa ấn tượng. Giá trị sản xuất công nghiệp của toàn tỉnh ước đạt 765,6 nghìn tỷ đồng, quy mô GDP tăng gấp 15,7 lần so với thời điểm mới tái lập. Đi cùng sự bùng nổ của các khu công nghiệp tập trung là dòng lao động nhập cư lớn, kéo theo nhu cầu cấp thiết về nhà ở, đất đai và mở rộng hạ tầng kỹ thuật. Để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, từ năm 2003 đến nay toàn tỉnh đã thu hồi gần 8.000 ha đất phục vụ hàng nghìn dự án, thực hiện chi trả bồi thường cho hàng chục nghìn lượt hộ dân.

Tuy nhiên, rào cản lớn nhất tại nhiều địa phương là tình trạng thiếu hụt nguồn vốn ngân sách bố trí kịp thời cho công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và xây dựng cơ sở hạ tầng tạo quỹ đất sạch đấu giá. Thực trạng này dẫn đến sự chậm trễ trong tiến độ thi công và phát sinh nợ quá hạn hoàn trả vốn ứng tại một số địa bàn như xã Phú Lâm thuộc huyện Tiên Du. Nhằm tháo gỡ điểm nghẽn này, Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh đã được thành lập để chủ động tạo lập nguồn tài chính công hỗ trợ các đơn vị phát triển quỹ đất.

Nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện thực trạng công tác thẩm định hồ sơ ứng vốn tại Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn 2016 - 2017. Mục tiêu trọng tâm là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích các nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định, và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị rủi ro vốn ứng. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện rõ qua việc nâng cao hiệu quả vận hành nguồn vốn điều lệ ban đầu 500 tỷ đồng, tối ưu hóa tỷ lệ trích bổ sung từ 30% đến 50% nguồn thu tiền sử dụng đất hàng năm, đồng thời bảo đảm an toàn nguồn vốn ngân sách nhà nước trong dài hạn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công và lý thuyết quản trị rủi ro tín dụng trong lĩnh vực đất đai. Khung khổ pháp lý căn bản căn cứ vào Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Quyết định số 40/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế mẫu quản lý, sử dụng Quỹ phát triển đất.

Hoạt động nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm then chốt trong quản trị kinh doanh công:

  • Quỹ phát triển đất: Tổ chức tài chính nhà nước trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động theo nguyên tắc bảo toàn vốn và không vì mục tiêu lợi nhuận.
  • Hoạt động ứng vốn: Hình thức tổ chức tài chính nhà nước giao quyền sử dụng một khoản vốn có hoàn trả gốc và phí cho các đơn vị phát triển quỹ đất nhằm thực hiện nhiệm vụ giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch. Hoạt động này có sự khác biệt bản chất so với tín dụng thương mại về đối tượng quản lý và mục đích công ích.
  • Thẩm định hồ sơ ứng vốn: Quá trình kiểm tra, xem xét và đánh giá độc lập, khách quan về tính pháp lý, tính khả thi kỹ thuật và hiệu quả tài chính của dự án xin ứng vốn.
  • Khả năng thu hồi vốn ứng: Chỉ số đo lường mức độ an toàn tài chính, dựa trên nguồn thu khả thi từ đấu giá quyền sử dụng đất hoặc nguồn hoàn trả từ ngân sách nhà nước đã được phê duyệt.

Mô hình nghiên cứu phân tích sự tác động tổng hợp của các nhóm yếu tố: môi trường pháp lý, năng lực cán bộ thẩm định, quy trình nghiệp vụ nội bộ và năng lực thực hiện dự án của chủ đầu tư đến chất lượng thẩm định hồ sơ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực địa trong giai đoạn 2016 - 2017.

Về dữ liệu thứ cấp, tác giả tiến hành rà soát các báo cáo tài chính, báo cáo tổng kết tình hình cấp vốn, danh mục hồ sơ thẩm định và các văn bản pháp quy từ Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước tỉnh.

Về dữ liệu sơ cấp, phương pháp chọn mẫu phi xác suất kết hợp phân tầng có chủ đích được áp dụng để khảo sát tổng cộng 50 phiếu điều tra tại 10 nhóm đơn vị sử dụng vốn ứng trọng điểm. Cơ cấu mẫu khảo sát bao gồm: 3 cán bộ Sở Giao thông Vận tải, 3 cán bộ Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Ninh, 3 cán bộ Ủy ban nhân dân huyện Tiên Du, 3 cán bộ Ủy ban nhân dân thị xã Từ Sơn, 6 cán bộ Ủy ban nhân dân huyện Yên Phong, 3 cán bộ Ủy ban nhân dân huyện Quế Võ, 3 cán bộ Ủy ban nhân dân huyện Thuận Thành, 6 cán bộ chuyên trách tại các phòng ban thuộc sở ngành liên quan và 20 cán bộ đại diện các doanh nghiệp nhà thầu thi công dự án. Tại mỗi đơn vị hành chính cấp huyện, tác giả chọn điều tra sâu 6 cán bộ trực tiếp tham gia lập hồ sơ và quyết toán vốn như Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, Trưởng phòng Tài chính - Kế hoạch và cán bộ địa chính.

Phương pháp phân tích số liệu sử dụng thống kê mô tả nhằm lượng hóa các chỉ tiêu về quy mô vốn, cơ cấu hồ sơ thẩm định và tỷ lệ thu hồi nợ. Đồng thời, phương pháp so sánh đối chiếu được áp dụng giữa 2 năm 2016 và 2017 để nhận diện rõ xu hướng biến động và điểm nghẽn trong quy trình xét duyệt. Việc lựa chọn tổ hợp phương pháp này bảo đảm tính khách quan, phản ánh chính xác thực tế vận hành vốn quỹ và nâng cao độ tin cậy khoa học của kết quả nghiên cứu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng hoạt động tại Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2017 đã chỉ ra những kết quả cụ thể:

Thứ nhất, về quy mô và năng lực giải ngân nguồn vốn, Quỹ đã vận hành hiệu quả nguồn vốn ngân sách cấp ban đầu 500 tỷ đồng và tiếp nhận đều đặn tỷ lệ trích từ 30% đến 50% tiền thu sử dụng đất hàng năm. Nguồn lực này đã kịp thời phục vụ công tác giải phóng mặt bằng cho hàng chục dự án hạ tầng trọng điểm. Tuy nhiên, sự phân bổ vốn ứng có sự chênh lệch lớn giữa các địa bàn, trong đó thành phố Bắc Ninh và thị xã Từ Sơn chiếm trên 60% tổng lượng vốn ứng toàn tỉnh trong năm 2017.

Thứ hai, quy trình thẩm định hồ sơ được chuẩn hóa theo Quyết định số 31/QĐ-QPTĐ qua 4 bước: thẩm định điều kiện cơ bản, lập tờ trình thẩm định độc lập bởi 2 cán bộ, tái thẩm định và ra quyết định giải ngân. 100% hồ sơ ứng vốn được kiểm tra đầy đủ về tính hợp pháp và các văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, tỷ lệ hồ sơ được tổ chức kiểm tra, xác minh trực tiếp tại hiện trường dự án trước khi giải ngân chỉ đạt khoảng 35%, nguyên nhân chủ yếu do lực lượng cán bộ thẩm định tại Phòng Nghiệp vụ còn mỏng với chỉ 8 nhân sự.

Thứ ba, công tác thu hồi vốn ứng sau đầu tư vẫn gặp nhiều trở ngại. Tỷ lệ vốn ứng quá hạn hoàn trả tại một số dự án cấp huyện và xã duy trì ở mức khoảng 15% đến 20% trên tổng dư nợ cho ứng năm 2017. Nguyên nhân trực tiếp xuất phát từ sự chậm trễ trong khâu tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất sau khi hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật, làm đọng vốn ngân sách trong thời gian dài.

Thảo luận kết quả

Thực trạng trên bắt nguồn từ việc cán bộ thẩm định mới chỉ chú trọng kiểm tra tính chuẩn xác của văn bản trên hồ sơ giấy tờ mà chưa đi sâu đánh giá triển vọng thị trường bất động sản thực tế và tính khả thi của phương án đấu giá đất hoàn vốn. Bên cạnh đó, sự phối hợp cung cấp thông tin giữa Quỹ với các cơ quan chuyên môn như Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính đôi khi còn thiếu tính nhịp nhàng.

Khi so sánh với bài học kinh nghiệm tại thành phố Đà Nẵng, thành công trong quản lý vốn xây dựng cơ bản đến từ cơ chế phân cấp rõ ràng gắn với trách nhiệm người đứng đầu và quy trình công khai minh bạch mọi công đoạn bồi thường. Tại Hà Nội, việc giải ngân 500 tỷ đồng tạo quỹ đất dịch vụ 71,66 ha cũng cho thấy tầm quan trọng của việc chủ động thiết lập cơ chế hoàn trả vốn ngay từ khi bắt đầu phê duyệt dự án.

Dữ liệu khảo sát và kết quả thẩm định của luận văn có thể được trực quan hóa rõ nét thông qua biểu đồ cột phản ánh cơ cấu vốn ứng theo đơn vị hành chính giai đoạn 2016 - 2017 và bảng tổng hợp so sánh tỷ lệ hoàn thành kế hoạch thu hồi vốn ứng theo từng lĩnh vực kinh tế. Cách trình bày này giúp các nhà quản lý nhận diện trực quan những đơn vị có rủi ro nợ đọng cao để có biện pháp can thiệp kịp thời.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực nghiệm, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao nhằm hoàn thiện công tác thẩm định hồ sơ ứng vốn:

Thứ nhất, chuẩn hóa quy trình và tiêu chí thẩm định thực địa. Ban Giám đốc Quỹ phối hợp cùng Phòng Nghiệp vụ tiến hành rà soát, ban hành cẩm nang thẩm định chi tiết, nâng tỷ lệ kiểm tra thực địa lên mức tối thiểu 90% đối với tất cả hồ sơ đề nghị ứng vốn mới. Thời hạn hoàn thành trước quý II năm 2019.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ của đội ngũ thẩm định. Hội đồng quản lý Quỹ chủ trì phối hợp cùng các trường đại học, viện nghiên cứu tổ chức tối thiểu 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng thẩm định dự án đầu tư xây dựng, định giá đất và phân tích tài chính cho toàn bộ 8 cán bộ Phòng Nghiệp vụ, bảo đảm 100% cán bộ đạt chuẩn năng lực chuyên môn trước năm 2020.

Thứ ba, thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành kiểm soát dòng tiền và thu hồi vốn ứng. Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh chỉ đạo Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường cùng Kho bạc Nhà nước tỉnh phối hợp chặt chẽ với Quỹ thực hiện phong tỏa tài khoản chuyên thu tiền đấu giá đất để ưu tiên trích hoàn trả vốn ứng. Mục tiêu giảm tỷ lệ nợ ứng vốn quá hạn toàn tỉnh xuống dưới mức 5% trong giai đoạn 2018 - 2020.

Thứ tư, hiện đại hóa công nghệ quản lý hồ sơ và thông tin thẩm định. Phòng Tổ chức hành chính chủ trì đầu tư nâng cấp hệ thống phần mềm số hóa cơ sở dữ liệu đất đai và tiến độ dự án, giúp rút ngắn 25% thời gian xử lý hồ sơ thẩm định và giám sát biến động giải ngân theo thời gian thực ngay trong năm tài chính 2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, Ban Giám đốc và cán bộ nghiệp vụ tại các Quỹ phát triển đất trên toàn quốc. Tài liệu cung cấp bộ khung phân tích rủi ro, quy trình thẩm định 4 bước và kinh nghiệm xử lý các tình huống chậm hoàn vốn trong thực tiễn tạo quỹ đất sạch.

Thứ hai, Ủy ban nhân dân cấp huyện, thành phố, thị xã và các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng. Nghiên cứu giúp các chủ đầu tư nắm rõ quy chuẩn lập hồ sơ ứng vốn, hiểu rõ các tiêu chí kiểm tra tính khả thi của phương án bồi thường để chuẩn bị hồ sơ đạt chuẩn, rút ngắn thời gian xét duyệt cấp vốn.

Thứ ba, các cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh gồm Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài nguyên và Môi trường. Đề tài cung cấp luận cứ thực tiễn để tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cơ chế điều tiết trích nộp từ 30% đến 50% tiền thu tiền sử dụng đất phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế.

Thứ tư, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Tài chính công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp điều tra mẫu thực địa và phương pháp luận đánh giá hiệu quả vận hành các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

Câu hỏi thường gặp

Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh hình thành từ những nguồn vốn nào? Quỹ được thành lập theo Quyết định số 77/QĐ-UBND với nguồn vốn ngân sách cấp ban đầu là 500 tỷ đồng vào năm 2010. Hàng năm, Quỹ tiếp tục được bổ sung nguồn vốn từ việc trích từ 30% đến 50% tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh và các nguồn tài trợ, ủy thác hợp pháp khác.

Bản chất của hoạt động ứng vốn nhà nước khác tín dụng thương mại như thế nào? Ứng vốn nhà nước là hoạt động giao vốn có hoàn trả gốc và phí nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội phi lợi nhuận của địa phương. Phí ứng vốn được tính trực tiếp vào chi phí dự án, trong khi tín dụng thương mại là quan hệ vay mượn thuần túy dựa trên mục tiêu sinh lời với mức lãi suất thị trường thỏa thuận.

Quy trình thẩm định hồ sơ ứng vốn tại Quỹ bao gồm những bước chính nào? Theo Quyết định số 31/QĐ-QPTĐ, quy trình gồm 4 bước: kiểm tra điều kiện cần thiết và tính pháp lý hồ sơ; lập tờ trình thẩm định độc lập bởi 2 cán bộ nghiệp vụ; tổ chức tái thẩm định trong trường hợp chưa đủ căn cứ phê duyệt; và ban hành quyết định giải ngân vốn ứng theo tiến độ thực hiện dự án.

Đâu là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến nợ ứng vốn quá hạn tại Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2017? Nguyên nhân chủ yếu do các địa phương chậm trễ trong khâu tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất sau khi hoàn thành hạ tầng kỹ thuật, như thực tế tại xã Phú Lâm huyện Tiên Du. Ngoài ra, công tác thẩm định ban đầu chưa đánh giá hết các biến động về thanh khoản thị trường bất động sản địa phương.

Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý và điều hành của Quỹ được phân định ra sao? Bộ máy gồm Hội đồng quản lý 5 thành viên do Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh làm Chủ tịch, Ban kiểm soát 3 thành viên và Cơ quan điều hành nghiệp vụ 17 người gồm Ban Giám đốc 3 người, Phòng Tổ chức hành chính 6 cán bộ và Phòng Nghiệp vụ 8 cán bộ chuyên trách thực hiện thẩm định.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc khung lý thuyết về quản lý tài chính công và thẩm định rủi ro ứng vốn tại các quỹ phát triển đất địa phương.
  • Nghiên cứu phản ánh trung thực bức tranh quản lý nguồn vốn ban đầu 500 tỷ đồng tại Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2017 với quy trình 4 bước chặt chẽ.
  • Chỉ ra rõ nét các hạn chế cốt lõi trong công tác thẩm định thực địa (chỉ đạt khoảng 35%) và tỷ lệ nợ ứng vốn quá hạn cục bộ từ 15% đến 20% do ách tắc khâu đấu giá đất.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp về tiêu chuẩn hóa quy trình kiểm tra hiện trường, đào tạo nhân sự, phối hợp liên ngành thu hồi nợ và ứng dụng công nghệ thông tin.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng phục vụ mục tiêu phát triển đô thị bền vững của tỉnh Bắc Ninh tầm nhìn đến năm 2030 với giá trị sản xuất công nghiệp và nguồn thu ngân sách ngày càng gia tăng.

Các cơ quan quản lý và đơn vị phát triển quỹ đất cần bắt tay ngay vào việc hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực thẩm định trong giai đoạn 2018 - 2020 nhằm tối ưu hóa dòng vốn công, biến nguồn lực đất đai thành đòn bẩy phát triển kinh tế xã hội vững chắc.