Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄNVỀ KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1. Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước, hay ngân sách Chính phủ, là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia.
Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Như vậy, ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [15]. Khái niệm, phân loại và đặc điểm chi NSNN a.
Khái niệm Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước[15]. Phân loại - Theo chức năng nhiệm vụ, chi ngân sách nhà nước - Theo đối tượng chi NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường xuyên và chi khác. download by : skknchat@gmail.com 5 - Theo mục đích kinh tế thì chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển.
Đặc điểm - Chi NSNN gắn liền với các hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. - Các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp - Các khoản chi NSNN thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô, nghĩa là được xem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành của khoản chi đó trên các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng thời kì - Các khoản chi NSNN có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt của xã hội, như tiền lương, giá cả, tỉ giá,…[11], [12] 1. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản 1. Khái niệm Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia.
Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác. Đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các khoản chi phí tiêu hao nguồn lực, phục vụ cho hoạt động đầu tư. Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công,.v…, đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng… Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính chất dài hạn.
Gắn với hoạt động của NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo những quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư download by : skknchat@gmail.com 6 trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Đặc điểm vốn xây dựng cơ bản thuộc NSNN Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động của NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này cần được thực hiện chặt chẽ theo luật định được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm.
Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với các khâu liên tục từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án.
Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau như: - Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép. - Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước,.v… - Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tư vào phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm. download by : skknchat@gmail.com 7 - Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng.
Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn. Vốn thực hiện các dự án quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị. Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm cả nguồn bên trong và bên ngoài quốc gia.
Nguồn bên trong quốc gia chủ yếu là từ thuế và các khoản thu khác của NSNN như bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác. Thứ sáu, chủ thể sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước và các tổ chức nước ngoài, nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các cơ quan Nhà nước…[1], [8]. Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc NSNN Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, có thể phân chia thành các nhóm chủ yếu sau: * Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN.
Nhóm này lại bao gồm: vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách dành cho đầu tư XDCB. - Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất cả về quy mô và tỷ trọng. Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho các loại vốn khác. download by : skknchat@gmail.com 8 - Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt,… nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB.
- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có hai chương trình mục tiêu quốc gia là xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững. - Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã, với quy mô nhỏ, đầu tư chủ yếu cho các công trình cấp xã. Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này vẫn áp dụng cơ chế như đối với vốn XDCB tập trung khác, với một số chi tiết linh hoạt và đơn giản hơn. * Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục tiêu đặc biệt như: Chương trình 135 đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn, chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số; chương trình 661 với 5 triệu hecta rừng, .v… * Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài.
Nguồn vốn vay trong nước chủ yếu từ trái phiếu chính phủ dùng để đầu tư vào giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục. Nguồn vón vay nước ngoài chủ yếu là vay từ các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác. * Bốn là, nhóm đầu tư theo cơ chế đặc thù như đầu tư cho các công trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão, lũ), công trình tạm. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc NSNN Một là, vốn đầu tư từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kĩ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước, như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế,… Thông qua việc duy trì và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái download by : skknchat@gmail.com 9 tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội.
Hai là, vốn đầu tư từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội.