CHƯƠNG 1: TONG QUAN NGHIÊN CỨU VE TÁC ĐỘNG CUA PHAN CAP TAI KHOA TOI HIEU QUA CHI NGAN SACH DIA PHUONG 1.1 Cac nghiên cứu về phan cấp tài khóa, hiệu quả chi ngân sách địa phương và tác động của phân cấp tài khoá tới hiệu quả chỉ ngân sách địa phương trên thế giới 1.1 Các nghiên cứu về tác động của phân cấp tài khóa Các nghiên cứu đã chỉ ra rang phân cấp tài khoá có tác động tích cực đến hiệu quả hoạt động của chính quyển địa phương. Inman va Rubinfeld (1997) cho rang phân cấp tài khoá khuyến khích sự tham gia của người dân và đây cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Khi thực hiện phân cấp tài khoá, người dan có thé so sánh chất lượng và hiệu quả chi ngân sách địa phương giữa các chính quyền địa phương với nhau. Điều này khiến các chính quyền địa phương phải cố găng đưa ra các chính sách tốt nhất dé nâng cao thành tích của mình.
Phân cấp tài khoá cùng với việc tăng cường các thé chế dân chủ giúp giảm cơ hội cho các hoạt động phi pháp và các sai sót trong phân bổ nguồn lực công, từ đó cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn. Nhiều nghiên cứu đã thực hiện nhằm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp tài khoá và hiệu quả chi ngân sách địa phương. Một số nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ giữa phân cấp tài khoá và tham nhũng (Fisman và Gatti, 2002a, 2002b; Gurgur và Shah, 2005), trong khi một số khác xem xét phân cấp tài khoá như là một chỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân và minh bạch của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; Mello và Barenstein, 2001). Tuy nhiên, các kết luận được rút ra từ các nghiên cứu này khác nhau, nhưng chủ đề phân cấp tài khoá giúp cải thiện hiệu quả chi ngân sách địa phương đã được nhiều nghiên cứu ủng hộ.
Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã được tiến hành dé kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp tài khoá và tăng trưởng kinh tế ở qui mô khu vực công, dựa trên quan điểm đã nêu trên. Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề này bao gồm các nghiên cứu của Davoodi và cộng sự (1999), Martinez-Vazquez va McNab (2003), Zhang va Zou (1998), Lin va Liu (2000). Các nghiên cứu này đã được thực hiện trên dữ liệu của nhiều quốc gia khác nhau, và một số nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ thé. Mặc dù kết quả của các nghiên cứu này không thống nhất, nhưng đa số cho rằng phân cấp tài khoá đem lại hiệu quả tích cực đến tăng trưởng kinh tế.
Ngoài ra, khả năng gia tăng phúc lợi xã hội của phân cấp tài khoá cũng được xem xét thông qua sự gia tăng chi tiêu cho các chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước như giáo dục và y tế. Theo mô hình chính phủ Leviathan, khi mọi yếu tố khác không đổi, qui mô khu vực công có mỗi quan hệ mật thiết và thuận chiều với mức độ phân cấp tài khoá. Tuy nhiên, kết luận của các nghiên cứu về vấn đề này khác nhau, phụ thuộc vào việc lựa chọn lĩnh vực chi NSNN làm biến đại diện cho phúc lợi xã hội (Oates, 2005). Mặc dù vậy, trong trường hợp ngược lại, khi mức độ tuân thủ kỷ luật tài khoá kém, phân cấp tài khoá sẽ tao ra mat cân bằng về tiền tệ và tài khoá, gây ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế (Shah, 2006).
Phân cấp tài khoá còn giúp tăng tính ổn định của kinh tế vĩ mô hơn so với một hệ thống ngân sách tập trung. Các quốc gia có hệ thông phân cấp tài khoá mạnh giữa trung ương và địa phương đều cho thấy hiệu quả tích cực trong việc duy trì ôn định kinh tế vĩ mô. Cụ thể, các nước liên bang như Thụy Sĩ, Đức, Áo và Hoa Kỳ đều thực hiện phân quyền tài chính mạnh mẽ cho chính quyền các cấp. Điều này giúp phân tán quyền lực chỉ tiêu, tránh tình trạng lạm phát do chi tiêu thái quá ở trung ương.
Hệ thống giám sát chặt chẽ hơn cũng khiến các khoản chi được kiểm soát tốt hơn. Chính vi vậy, các nước trên đều có đặc điểm chung là lạm phát thấp, kinh tế vĩ mô 6n định. Phân cấp tài khoá được cho là có tác động tích cực đến ồn định kinh tế vĩ mô nhờ vào việc giảm chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dich vụ và thúc đây sự phát triển của khu vực tư nhân, kỷ luật tài khoá được thực thi một cách nghiêm ngặt như ở các nước phát triển. Musgrave (1959) cho răng khi mô hình phân cấp tài khoá giữa trung ương và địa phương được thực hiện mạnh mẽ, chính quyền các cấp đều có thâm quyền riêng trong quyết định thu chi ngân sách.
Do vậy, trung ương rất khó khăn trong việc điều phối, thống nhất các chính sách tài khóa giữa các địa phương dé đưa ra một chính sách chung nhất quán và hiệu quả cho toàn quốc. Các chính quyền địa phương có thê chi vượt mức và chờ đợi đê nhận được nguôn trợ câp hoặc chia sẻ từ chính quyền trung ương. Prud’homme (1994) cũng nhân mạnh rằng nhiều khi chính quyền địa phương đi ngược lại với mục tiêu chính sách của chính quyền trung ương. Ví dụ, chính quyền địa phương có thé tăng chỉ tiêu hoặc tăng thuế trong khi chính quyền trung ương đang nỗ lực giảm chỉ tiêu hoặc giảm thuế.
Bogoev (1991) đã sử dụng trường hợp của Nam Tư - một chính phủ có sự phân cấp tài khoá rất mạnh — dé minh họa chính quyền trung ương không thé thực hiện được chính sách tài khoá trong bối cảnh lạm phat cao và bat ôn kinh tế vĩ mô. Ở một khía cạnh khác, phân cấp tài khoá sẽ thúc đây các chính quyền địa phương vay nợ và dẫn đến khủng hoảng nợ quốc gia. Ví dụ, tại Brazil, Argentina, Italy, An Độ, nợ chính quyền các cấp tỉnh, bang đều gia tăng mạnh kề từ những năm 1990. Điều này cho thấy nguy cơ mắt kiểm soát nợ công khi phân cấp tài khóa quá mức.
Tanzi (1995) cũng đã chỉ ra sự khủng hoảng tài khoá ở một số nước đang phát triển như Brazil và Argentina mà nguyên nhân là do gia tăng vay nợ của các chính quyền địa phương đã dẫn đến gia tăng nợ quốc gia, cụ thé: Tại Brazil, nợ công của các bang tăng từ 9,4% GDP năm 1994 lên 20,2% GDP năm 2010. Đây là hệ quả của việc gia tăng tự chủ tài khóa địa phương. Ở Argentina, nợ công các địa phương tăng từ 8% GDP năm 1992 lên 12,4% GDP năm 2001. Các địa phương được tự do vay nợ nhiều hơn nhưng thiếu giám sát dẫn đến nợ cao.
Một nguyên nhân cơ bản làm cho phân cấp tài khoá có tác động xấu đến ôn định kinh tế vĩ mô là sự yếu kém về thể chế của các quốc gia. Cụ thể, nhiều nước thiếu cơ chế giám sát và kiểm soát chặt chẽ đối với hoạt động vay nợ, chi tiêu của chính quyền các cấp dẫn đến tình trạng lạm phát, thâm hụt ngân sách, nợ công gia tăng. Bên cạnh đó, sự yếu kém về năng lực quản lý, hoạch định chính sách tài khóa ở địa phương cũng khiến tình hình trở nên tôi tệ hơn. Do đó, trong một quốc gia đang đây mạnh phân cấp tài khoá, cải cách thể chế là cần thiết dé đảm bao cho một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cấp chính quyên, khuyến khích và thúc đây tính minh bạch, trách nhiệm giải trình (Bird, 2000).
Đề phân cấp tài khoá có hiệu quả và thành công, chuyền giao quyền lực quản lý ngân sách từ chính quyền trung ương cho các địa phương phải được bổ sung bằng các thé chế giám sát, bao gồm các quy định cứng 10 trong thực thi ngân sách nhà nước, cải thiện tính trách nhiệm của chính quyền địa phương và giảm thiểu nguy cơ mắt ôn định kinh tế vĩ mô. Mặc dù có nhiều nghiên cứu ủng hộ phân cấp tài khoá, nhưng cũng có nhiều nghiên cứu cho rằng phân cấp tài khoá có thể gây ton hại đến hiệu quả kinh tế. Theo Prud’homme (1994), giả định của Oates về điều kiện để tạo ra mối quan hệ tích cực giữa phân cấp tài khoá và hiệu quả kinh tế là sự cam kết của các nhà lãnh đạo địa phương đối với nhu cầu của cộng đồng địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế, các nhà lãnh đạo địa phương không luôn luôn muốn đáp ứng nhu cầu của cộng đồng địa phương, và hệ thống hành chính cũng có thể ngăn cản việc này.
Trong nhiều trường hợp, phân cấp tài khoá có thê giúp cải thiện sự tham gia của cộng đồng địa phương trong hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng thường chỉ là sự tham gia của một nhóm nhỏ những người có quyền lợi liên quan đến vấn đề đó. Thậm chí, những nhóm nhỏ này lại có quyền lợi và mục tiêu không đồng nhất với đa số cư dân dia phương. Do đó, phân cấp tài khoá có thé được coi là quá trình mở rộng dân chủ, nhưng không giúp cải thiện hiệu quả kinh tế. Phân cấp tài khóa có thể vừa là nguyên nhân vừa là công cụ để giải quyết bắt bình đẳng thu nhập trong một quốc gia.
Việc giảm bất bình đẳng thu nhập mục đích để phân phối thu nhập công bằng hơn, bao gồm công bằng giữa các địa phương và công bằng thu nhập giữa các hộ gia đình trong cùng một địa phương. Công bằng giữa các địa phương dé cập đến khả năng của các chính quyền địa phương cung cấp cùng một mức độ tương đương về dịch vụ. Có hai nguyên nhân gây ra sự bất bình đăng theo chiều ngang: sự thay đôi đáng ké về cơ sở thuế giữa các vùng và đặc điểm khu vực có ảnh hưởng đến chi phí cung cấp dịch vụ công. Dé đảm bảo công bằng ngang, hệ thống chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền thường hướng đến mục tiêu cung cấp thêm nguồn lực cho các khu vực nghèo thông qua các khoản trợ cấp hay chia sẻ thuế.
Điều này chỉ có thê thực hiện được khi chính quyên trung ương nắm giữ các nguồn thu chính trong một quốc gia. Đồng thời, dé đảm bảo công bằng trong nội bộ địa phương, chính quyền trung ương cũng cần hỗ trợ các chính quyền địa phương trong chính sách tái phân phối. Lý do phải giao trách nhiệm này cho chính II quyền trung ương là do khả năng di chuyên tiềm năng của các hộ gia đình nghèo.