Chương 1 LÝ LUẬN VỀ TÁC ĐỘNG CHÍNH TRỊ CỦA CHÍNH SÁCH XUẤT NHẬP CẢNH 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH XUẤT NHẬP CẢNH 1. Lý luận về xuất nhập cảnh Theo quy luật vận động và phát triển chung của xã hội loài người, khi một hiện tượng trở thành phổ biến trong hoạt động sống của con người đối với một bộ phận cư dân, đồng thời hoạt động đó có tác động đến các lĩnh vực khác tới một mức độ đáng kể trong đời sống xã hội, thì Nhà nước phải tổ chức công việc nghiên cứu, phân tích tình hình, đánh giá, tổng hợp các hoạt động đó và định ra các chính sách phù hợp về nó. Việc công dân đi ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước (xuất cảnh nước mình, nhập cảnh một nước khác và ngược lại) để cư trú, làm ăn sinh sống, buôn bán, đầu tư, công tác, lao động, học tập, du lịch, thăm thân.
là một vấn đề bình thường trong quá trình giao lưu giữa các quốc gia và con người trong khu vực hoặc quốc tế. Trong tiến trình của lịch sử phát triển, nhân loại chỉ có thể tiến bộ khi con người phát huy hết khả năng của mình trên mọi lĩnh vực, quyền con người nói chung được thực hiện, trong đó có quyền xuất cảnh, nhập cảnh được bảo đảm trong vấn đề tự do đi lại. Như vậy, có thể nói bảo đảm quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú đã trở thành một động lực của sự phát triển xã hội. Với tính cách là một bộ phận quan trọng trong hệ thống các quyền tự do cá nhân của con người trong quan hệ quốc tế, quyền đi ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước của công dân Việt Nam nói riêng và quyền con người trong quan hệ quốc tế nói chung phải được thực hiện bởi chính sách của quốc gia dân tộc nhằm trọng tâm là phục vụ hoạt động của con người trong xuất cảnh, nhập cảnh.
Chính sách ở nước ta được hiến định tại Điều 26 Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2001: "Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng PL, kế hoạch, chính sách. Vì vậy, việc định ra các chính sách phù hợp đó là nhiệm 7 vụ của chính sách công. Chính sách công là một trong những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Cơ quan Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công: Chính sách công do Nhà nước ban hành, vì vậy có thể nói chính sách công là chính sách của Nhà nước.
Chính sách không chỉ thể hiện dự định của chủ thể hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó trên các lĩnh vực đời sống xã hội mà còn bao hàm các hoạt động tổ chức thực hiện các quyết định nói trên. Chính sách công gồm nhiều quyết định (bao gồm luật, các quyết định dưới luật…, thậm chí cả các tư tưởng của các nhà lãnh đạo thể hiện lời nói và hành động của họ) có liên quan lẫn nhau - đó là một chuỗi các quyết định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành. Thực tế, ở nước ta Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội thông qua việc vạch ra các cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách - Đó chính là những căn cứ chỉ đạo để nhà nước ban hành các chính sách công. Các chính sách công là do Nhà nước ban hành.
Các chính sách này là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng. Chính sách công ở Việt Nam thường được thể chế hóa thành các văn bản quy phạm chính sách PL nhằm tạo căn cứ pháp lý cho việc thi hành, bên cạnh đó còn có việc bao gồm những phương án hành động không mang tính bắt buộc, có tính định hướng, kích thích phát triển xã hội. Như vậy việc hoạch định và ban hành CSXNC là nhiệm vụ của Nhà nước nhằm thể chế hóa đường lối đối ngoại của Đảng ta trong quan hệ quốc tế phù hợp với đời sống thực tiễn của đất nước và xu thế phát triển của thời đại như Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên CNXH (Bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng ta chỉ rõ: “Thực hiện đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hòa bình, hợp tác và phát triển; đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ quốc tế, chủ động tích cực hội nhập quốc tế”. Lý luận về chính sách xuất nhập cảnh Chính sách xuất cảnh, nhập cảnh mang tính quyền lực chính trị, được Nhà nước điều chỉnh bằng hệ thống PL Như các hoạt động quản lý nhà nước nói chung, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh luôn hướng tới phục vụ mục đích được xây dựng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước là: mọi chủ trương, đường lối, hoạt động của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội đều nhằm mục đích vì cuộc sống và hạnh phúc của nhân dân, vì nhân dân là cội nguồn của quyền lực.
Vì vậy, hoạt động này mang tính quyền lực chính trị của Nhà nước "của dân, do dân và vì dân". Quyền lực nhà nước, về bản chất là quyền lực của dân. Hoạt động quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là sự tác động mang tính tổ chức và được điều chỉnh bằng PL. Để quản lý tốt, cần biết tổ chức về mặt thực tiễn các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh.
Tính tổ chức thể hiện ở hai phương diện: Thứ nhất, đây là hoạt động trực tiếp của các cơ quan nhà nước được giao chức năng nhiệm vụ trong lĩnh vực quản lý xuất cảnh, nhập cảnh. Thứ hai, đây là hoạt động phải được bảo đảm về tổ chức (bộ máy) chuyên trách, mà tổ chức này được hình thành xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước và đòi hỏi phải mang tính khoa học để bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động. Thực tiễn cho thấy, không có tổ chức, hệ thống quản lý sẽ bị lỏng lẻo, sơ hở và kém hiệu quả, thậm chí có thể dẫn đến tình trạng vô chính phủ, và quyết sách của quyền lực chính trị không thể thực thi. Để quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh có hiệu quả, PL về XNC được Nhà nước sử dụng như là một khuôn mẫu trong xử sự của các cơ quan quản lý cũng như công dân trong mối quan hệ thực hiện quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân.
Trong hoạt động quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh các cơ quan nhà nước được phân công luôn đụng chạm tới quyền lợi của công dân về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú, cho nên phải căn cứ vào các quy định của chính sách PL để đối xử, giải quyết mối quan hệ đó. Do đó, ở lĩnh vực quản lý này việc điều chỉnh bằng PL theo phương pháp mệnh lệnh được ưu tiên. 9 Chính sách xuất cảnh, nhập cảnh của Nhà nước vừa mang tính phổ quát vừa mang tính đặc thù thể hiện trên hai phương diện: Thứ nhất, việc đi lại từ trong nước ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước (quyền xuất cảnh, nhập cảnh) để cư trú, sinh sống, giao lưu, học tập, đầu tư, thương mại, du lịch, thăm thân. là một quyền tự do cá nhân của công dân.
Các nhà nước trên thế giới không thể không ghi nhận trong Hiến pháp và tạo ra cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện nó trong đời sống xã hội. Các nhà nước đều thực hiện chức năng quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú, đồng thời luôn coi việc thực hiện chức năng quản lý trong lĩnh vực này là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiện mục tiêu nhằm mở rộng dân chủ, thúc đẩy quá trình giao lưu và hội nhập kinh tế quốc tế, khu vực; khuyến khích thu hút đầu tư; phát triển kinh tế thương mại, lao động và du lịch. Vì vậy đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh phải có kế hoạch, mang tính định hướng và có biện pháp cơ bản để tổ chức thực hiện các tiêu chí đó ở tầm vĩ mô. Vì vậy, quản lý xuất cảnh, nhập cảnh là một dạng quản lý mang tính phổ quát toàn cầu.
Thứ hai, do chứa đựng yếu tố nước ngoài nên hoạt động quản lý này được tiến hành trên phạm vi cả trong nước và ở nước ngoài, nơi có công dân của ta ở nước ngoài, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài đang cư trú, sinh sống tại Việt Nam để bảo đảm các nguyên tắc đối ngoại, giữ vững chủ quyền, ANQG và TTATXH. Vì vậy, trong mọi trường hợp, chính sách PL về xuất cảnh, nhập cảnh của Nhà nước đã ban hành phải đảm bảo được chấp hành nghiêm. Chính sách xuất cảnh, nhập cảnh chịu sự tác động điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống chính sách PL trong nước mà còn chịu sự điều chỉnh bằng cả điều ước quốc tế mà Nhà nước tham gia ký kết hoặc thừa nhận Sự quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh có sự cách biệt rõ ràng về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý (mang yếu tố nước ngoài). Do tính đa dạng về mục đích nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam của khách thể quản lý có tác động trực tiếp tới các vấn đề như: nguyên tắc đối ngoại, giữ 10 vững chủ quyền, ANQG và TTATXH.
Mặt khác, khách thể chịu quản lý này được điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống chính sách PL trong nước mà còn phải tuân thủ sự điều chỉnh bằng cả điều ước quốc tế mà Nhà nước tham gia ký kết hoặc thừa nhận và thực hiện theo nguyên tắc có đi, có lại. Chính đặc trưng này quy định những yêu cầu đòi hỏi những nội dung riêng có của quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh. Phạm vi điều chỉnh của các điều ước quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú chủ yếu tập trung vào các vấn đề như: các ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự; vấn đề ưu đãi cho công dân các bên nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú lẫn nhau trên lãnh thổ mỗi bên; vấn đề tương trợ tư pháp. được xây dựng trên cơ sở có đi, có lại mà mỗi bên đã ký kết tham gia.
Trong đó đặc biệt quan trọng là các ưu đãi riêng với nội dung thường không trùng khớp với quy định của chính sách PL trong nước.