Tổng quan nghiên cứu

Thị trường bất động sản và quyền sử dụng đất đóng vai trò huyết mạch trong nền kinh tế Việt Nam, đóng góp ước tính từ 15% đến 20% vào tổng nguồn lực xã hội sau hơn 25 năm tiến hành công cuộc Đổi mới. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, trong đó việc chuyển giao quyền năng khai thác cho các chủ thể kinh tế thông qua quyền chuyển nhượng, góp vốn và thế chấp là động lực then chốt để khơi thông nguồn vốn phát triển. Tuy nhiên, theo các khảo sát thực tế tại các đô thị lớn, có tới 70% dự án đầu tư phát sinh vướng mắc kéo dài nhiều năm liên quan đến thỏa thuận bồi thường và nhận chuyển quyền sử dụng đất.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của công trình là phân tích quá trình thực hiện pháp luật đối với ba quyền năng tài sản cốt lõi: chuyển nhượng, góp vốn và thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân và doanh nghiệp trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2013 chính thức có hiệu lực từ ngày 01 tháng 07 năm 2014. Mục tiêu nghiên cứu hướng đến việc hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật đất đai, đánh giá khách quan thực trạng thi hành trên địa bàn 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, từ đó xác định những điểm nghẽn thể chế và xung đột pháp lý giữa Luật Đất đai với Bộ luật Dân sự, Luật Đầu tư và Luật Nhà ở.

Phạm vi nghiên cứu bao quát tiến trình phát triển của chính sách đất đai từ Luật Đất đai năm 1993, sửa đổi các năm 1998, 2001, 2003 cho đến Luật Đất đai năm 2013. Công trình có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm tối ưu hóa thủ tục hành chính, giảm thiểu khoảng 30% thời gian xử lý hồ sơ địa chính và nâng tỷ lệ giải quyết tranh chấp đất đai thành công tại cơ sở lên trên 65%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý luận về sở hữu toàn dân đối với đất đai theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013, kết hợp với lý thuyết về cơ chế điều chỉnh pháp luật và các hình thức thực hiện pháp luật trong khoa học pháp lý. Quá trình thực hiện pháp luật đất đai được phân tích đa chiều thông qua 4 hình thức cơ bản: tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Đây là mô hình chuẩn mực để đánh giá hành vi pháp lý của người sử dụng đất cũng như hiệu lực quản lý của các cơ quan công quyền.

Hệ thống khái niệm chủ đạo được định hình rõ nét bao gồm:

Thứ nhất, người sử dụng đất được xác định thuộc 7 nhóm chủ thể theo Điều 5 Luật Đất đai năm 2013, bao gồm tổ chức kinh tế trong nước, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Thứ hai, quyền sử dụng đất được tiếp cận toàn diện theo 2 phương diện: phương diện chủ quan là quyền năng khai thác thuộc tính có ích của đất mang lại lợi ích vật chất, và phương diện khách quan là chế định pháp luật gồm 29 điều luật quy định tại Chương XI từ Điều 166 đến Điều 194 của Luật Đất đai năm 2013.

Thứ ba, quyền chuyển nhượng, góp vốn và thế chấp quyền sử dụng đất được xác lập là các giao dịch dân sự, thương mại đặc thù, trong đó quyền sử dụng đất vận động như một loại tài sản hàng hóa giá trị cao trên thị trường bất động sản.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, với nguồn dữ liệu sơ cấp thực chứng do Tổng cục Quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường khảo sát.

Về cỡ mẫu và kỹ thuật chọn mẫu, nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng đối với 360 doanh nghiệp và hàng trăm hộ gia đình, cá nhân phân bổ tại 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đại diện cho các vùng kinh tế trọng điểm trên cả nước. Việc lựa chọn quy mô mẫu này bảo đảm độ tin cậy thống kê cao và phản ánh trung thực hành vi thực hiện quyền sử dụng đất của từng nhóm chủ thể.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm pháp luật kết hợp phương pháp thống kê xã hội học và phương pháp tiếp cận hệ thống là nhằm lượng hóa chính xác mức độ tham gia thị trường của các chủ thể, đồng thời mổ xẻ những xung đột quy chuẩn trong các văn bản hướng dẫn như Nghị định 43/2014/NĐ-CP và Nghị định 46/2014/NĐ-CP. Timeline nghiên cứu được thực hiện tập trung trong giai đoạn 2013 đến năm 2015, tiến hành so sánh đối chiếu chuỗi số liệu từ năm 2004 đến thời điểm triển khai Luật Đất đai năm 2013.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả điều tra xã hội học pháp luật do Tổng cục Quản lý đất đai công bố đã chỉ ra sự phân hóa sâu sắc trong việc thực hiện các quyền năng tài sản đất đai giữa khối hộ gia đình, cá nhân và khối doanh nghiệp:

Phát hiện thứ nhất: Ở khu vực hộ gia đình và cá nhân, chuyển nhượng quyền sử dụng đất là giao dịch phổ biến nhất, trong đó chuyển nhượng quyền sử dụng đất sản xuất nông nghiệp chiếm tỷ lệ áp đảo với 73,78%, chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở đạt 59,00% và đất lâm nghiệp đạt 36,17%. Tỷ lệ hộ gia đình thực hiện thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn đạt 41,50%, trong khi tỷ lệ góp vốn bằng quyền sử dụng đất chỉ chiếm mức thấp nhất là 25,28%.

Phát hiện thứ hai: Ở khu vực doanh nghiệp, khảo sát trên 360 doanh nghiệp cho thấy cấu trúc thực hiện quyền diễn ra hoàn toàn trái ngược. Thế chấp quyền sử dụng đất là quyền được thực hiện nhiều nhất, chiếm 45,28% với 163 phiếu lựa chọn nhằm phục vụ nhu cầu huy động vốn kinh doanh. Hoạt động góp vốn bằng quyền sử dụng đất đứng thứ hai với 35,28% tương ứng 127 phiếu. Ngược lại, chuyển nhượng quyền sử dụng đất chỉ chiếm tỷ lệ thấp nhất với 28,06% tương ứng 101 phiếu.

Phát hiện thứ ba: Tại các đô thị lớn như Hà Nội, theo báo cáo của Sở Tài nguyên và Môi trường, việc thỏa thuận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư đạt khoảng 70% diện tích theo quy hoạch. Tuy nhiên, 30% diện tích còn lại thường lâm vào bế tắc do các bên không đạt được thỏa thuận về giá trị bồi thường, khiến hàng loạt dự án bị đình trệ kéo dài từ 5 đến hơn 10 năm.

Phát hiện thứ tư: Các rào cản pháp lý mới trong Luật Đất đai năm 2013 về điều kiện thế chấp đất thuê lại trong khu công nghiệp, điển hình là quy định thời hạn thuê đất đã trả tiền còn lại phải đạt ít nhất 5 năm và chủ đầu tư hạ tầng phải nộp đủ tiền thuê đất vào ngân sách nhà nước theo Điều 149 và Điều 210, đã tạo nên điểm nghẽn pháp lý ảnh hưởng đến hơn 50% doanh nghiệp thuê lại đất thứ cấp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến sự khác biệt giữa hai nhóm chủ thể bắt nguồn từ mục đích kinh tế và đặc thù năng lực tài chính. Khối doanh nghiệp coi quyền sử dụng đất là tài sản bảo đảm hàng đầu để tiếp cận nguồn vốn tín dụng ngân hàng phục vụ các chu kỳ sản xuất dài hạn, giải thích cho con số 45,28% doanh nghiệp chọn thế chấp. Trong khi đó, hộ gia đình nông thôn thực hiện chuyển nhượng đất sản xuất nông nghiệp với tỷ lệ 73,78% chủ yếu nhằm mục đích giải quyết khó khăn kinh tế tức thời hoặc chuyển đổi ngành nghề trong quá trình đô thị hóa.

So sánh với các nghiên cứu trước đây về cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai và nhận thức cán bộ năm 2010, kết quả nghiên cứu này đã chỉ ra bước chuyển mình quan trọng từ nhận thức sang hành động thực tiễn dưới sự điều chỉnh của Luật Đất đai năm 2013. Đồng thời, nghiên cứu mở rộng các phát hiện năm 2014 về phòng chống giao dịch tư lợi bằng cách đưa ra bức tranh toàn cảnh về giao dịch ngầm và tình trạng đầu cơ bất động sản.

Về phương diện trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu khảo sát 360 doanh nghiệp và mẫu hộ gia đình tại 12 tỉnh thành có thể được trình bày sinh động thông qua biểu đồ cột kép so sánh tỷ trọng thực hiện từng quyền giữa hai nhóm đối tượng, kết hợp với bảng ma trận thống kê phân bổ tỷ lệ chuyển nhượng đất nông nghiệp, đất ở và đất lâm nghiệp. Mô hình biểu diễn này làm nổi bật mối quan hệ tương quan giữa tính chất hàng hóa của quyền sử dụng đất với nhu cầu vốn tín dụng ngắn và dài hạn trong nền kinh tế thị trường.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh quyền thế chấp và góp vốn quyền sử dụng đất của doanh nghiệp trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp. Cơ quan chủ trì là Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Bộ Xây dựng rà soát, đề xuất Chính phủ sửa đổi Điều 32 và Điều 81 Nghị định 43/2014/NĐ-CP trong thời hạn 12 tháng tới, nhằm giải tỏa vướng mắc pháp lý cho hơn 60% doanh nghiệp thuê lại đất thứ cấp có nhu cầu thế chấp tài sản gắn liền với đất.

Thứ hai, chuẩn hóa và đơn giản hóa quy trình thủ tục hành chính về đăng ký biến động đất đai và đăng ký giao dịch bảo đảm. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cùng hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai cần đặt mục tiêu cắt giảm ít nhất 30% thời gian xử lý thủ tục cấp đổi, chuyển nhượng và thế chấp quyền sử dụng đất (từ 30 ngày xuống dưới 20 ngày làm việc), đồng thời triển khai dịch vụ công trực tuyến với tỷ lệ tiếp nhận hồ sơ đạt trên 80% trong giai đoạn 2015 đến 2017.

Thứ ba, cải cách cơ chế tài chính đất đai và chính sách thu thuế, lệ phí chuyển nhượng. Bộ Tài chính cần phối hợp với cơ quan định giá đất xây dựng khung dữ liệu giá đất thị trường chuẩn xác, hướng tới mục tiêu đưa bảng giá đất nhà nước tiệm cận từ 80% đến 90% giá thị trường thực tế, triệt tiêu tình trạng kê khai hai giá trong hợp đồng chuyển nhượng nhằm trốn thuế và tránh thất thu cho ngân sách nhà nước.

Thứ tư, nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật và chất lượng công tác hòa giải tranh chấp đất đai tại cơ sở. Ủy ban nhân dân cấp xã và Tòa án nhân dân các cấp cần bảo đảm 100% các vụ việc tranh chấp đất đai bắt buộc phải tuân thủ thủ tục tiền tố tụng với thời hạn hòa giải không quá 45 ngày theo đúng quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và Công văn 117/TANDTC-KHXX, phấn đấu nâng tỷ lệ hòa giải thành công tại cơ sở lên trên 65% trong vòng 24 tháng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất: Các cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức xây dựng chính sách như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai, Sở Tài nguyên và Môi trường tại 63 tỉnh thành. Dữ liệu thực chứng từ 360 doanh nghiệp giúp các nhà lập pháp có căn cứ thực tiễn vững chắc để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

Nhóm thứ hai: Hệ thống cơ quan tư pháp gồm Thẩm phán, Thư ký Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên và đội ngũ Luật sư hành nghề. Luận văn cung cấp khung phân tích pháp lý chuyên sâu về thẩm quyền thụ lý án tại Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 và thủ tục tiền tố tụng tại Điều 202, hỗ trợ đắc lực cho việc giải quyết hơn 70% các vụ tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng, thế chấp phức tạp.

Nhóm thứ ba: Cộng đồng doanh nghiệp, các nhà đầu tư bất động sản và các tổ chức tín dụng, ngân hàng thương mại. Nhóm đối tượng này có thể vận dụng luận văn để nhận diện rủi ro pháp lý khi thẩm định tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất (chiếm tỷ trọng hơn 45% trong giao dịch tín dụng), từ đó thiết lập quy trình nhận thế chấp và góp vốn an toàn, đúng luật.

Nhóm thứ tư: Giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên các trường đại học chuyên ngành Luật học, Quản lý đất đai và Kinh tế bất động sản. Công trình là tài liệu tham khảo học thuật giá trị về lý luận thực hiện pháp luật với 4 hình thức cơ bản và phương pháp tiếp cận điều tra thực chứng liên ngành.

Câu hỏi thường gặp

Thời điểm người sử dụng đất được phép thực hiện quyền thế chấp quyền sử dụng đất được pháp luật quy định như thế nào?

Căn cứ Điều 168 và Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, người sử dụng đất được thực hiện quyền thế chấp khi có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đất không có tranh chấp, quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án và đang trong thời hạn sử dụng đất. Trường hợp được ghi nợ nghĩa vụ tài chính thì phải hoàn thành 100% nghĩa vụ tài chính trước khi thực hiện thế chấp.

Doanh nghiệp thuê lại đất trong khu công nghiệp có được quyền thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng không?

Theo Điều 149 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 32 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, nếu doanh nghiệp thuê lại đất trả tiền thuê một lần cho cả thời gian thuê, có Giấy chứng nhận, thời hạn thuê còn lại ít nhất 5 năm và chủ đầu tư hạ tầng đã nộp đủ tiền vào ngân sách nhà nước thì được quyền thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất.

Thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã có bắt buộc trước khi khởi kiện tranh chấp quyền sử dụng đất ra Tòa án nhân dân không?

Theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và Công văn 117/TANDTC-KHXX, hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã là thủ tục tiền tố tụng bắt buộc. Thời hạn hòa giải không quá 45 ngày kể từ ngày nhận đơn. Chỉ khi hòa giải không thành và có biên bản xác nhận thì đương sự mới đủ điều kiện khởi kiện tại Tòa án nhân dân.

Hộ gia đình, cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số được chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong trường hợp nào?

Căn cứ quy định tại Điều 192 Luật Đất đai năm 2013 về chuyển nhượng quyền sử dụng đất có điều kiện, hộ gia đình, cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số sử dụng đất do Nhà nước giao theo chính sách hỗ trợ chỉ được phép chuyển nhượng quyền sử dụng đất sau thời hạn 10 năm kể từ ngày có quyết định giao đất theo quy định của Chính phủ.

Vì sao tỷ lệ thế chấp quyền sử dụng đất của doanh nghiệp đạt 45,28% trong khi chuyển nhượng chỉ đạt 28,06%?

Doanh nghiệp tiếp cận đất đai chủ yếu để xây dựng cơ sở hạ tầng, nhà xưởng phục vụ sản xuất dài hạn. Do đó, doanh nghiệp ưu tiên thế chấp quyền sử dụng đất để tiếp cận nguồn vốn vay ngân hàng duy trì chu kỳ kinh doanh (45,28%), thay vì chuyển nhượng làm chấm dứt tư cách sử dụng đất sản xuất (28,06%).

Kết luận

  • Công trình đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật đối với 3 quyền năng: chuyển nhượng, góp vốn, thế chấp quyền sử dụng đất qua 4 hình thức cơ bản theo chuẩn mực khoa học pháp lý.
  • Luận văn công bố bức tranh thực chứng sâu sắc dựa trên khảo sát 360 doanh nghiệp và hàng trăm hộ gia đình tại 12 tỉnh thành, chỉ ra sự đối lập rõ nét giữa nhu cầu chuyển nhượng đất nông nghiệp (73,78%) và nhu cầu thế chấp của doanh nghiệp (45,28%).
  • Đánh giá thẳng thắn những điểm nghẽn trong việc áp dụng Luật Đất đai năm 2013, đặc biệt là tỷ lệ 30% diện tích đất dự án bị ách tắc do cơ chế thỏa thuận giá và các bất cập tại khu công nghiệp.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá và khả thi cao, gắn liền trách nhiệm của các cơ quan quản lý chuyên trách từ Trung ương đến địa phương trong lộ trình từ 12 đến 24 tháng.
  • Xác lập nguồn tài liệu tham khảo học thuật và thực tiễn chuẩn mực, hỗ trợ đắc lực cho hoạt động lập pháp, xét xử tư pháp và quản trị doanh nghiệp bất động sản.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã gắn kết nhuần nhuyễn giữa lý luận pháp luật với dữ liệu thực chứng quy mô lớn, tạo tiền đề vững chắc cho việc tiếp tục hoàn thiện thể chế đất đai trong giai đoạn phát triển mới. Các cơ quan quản lý, chuyên gia pháp lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác các luận điểm và bộ dữ liệu phân tích của công trình để phục vụ công tác xây dựng chính sách và thực thi pháp luật hiệu quả.