Chương 1 TỔNG QUAN VỀ CHỐNG TRỢ CẤP XUẤT KHẨU VÀ QUY CHẾ ĐẶC BIỆT CỦA WTO VỀ TRỢ CẤP XUẤT KHẨU 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TRỢ CẤP XUẤT KHẨU VÀ CHỐNG TRỢ CẤP XUẤT KHẨU 1. Khái niệm về trợ cấp và trợ cấp xuất khẩu Thuật ngữ "trợ cấp" (subsidies) có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì trợ cấp có thể bao gồm rất nhiều hoạt động điển hình và phổ biến của mọi Chính phủ, như bảo đảm trật tự trị an, phòng cháy chữa cháy, xây dựng cầu đường thậm chí cả việc xây dựng trường học và các hoạt động giáo dục.
Vấn đề là ở chỗ, nếu sử dụng một định nghĩa rộng như thế, và luật lệ quốc tế cho phép các Chính phủ phản ứng lại bằng cách sử dụng thuế chống trợ cấp đối với các hoạt động trợ cấp như thế thì toàn bộ Hệ thống Hiệp định chung về Thương mại và Thuế quan (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) được hình thành sau Thế chiến thứ II (bao gồm cả việc cắt giảm thuế quan) sẽ bị tiêu diệt: các Chính phủ sẽ được quyền đánh nhiều loại thuế chống tài trợ, vì xét cho cùng thì sản phẩm nào cũng sẽ được hưởng lợi từ các hoạt động nói trên của Chính phủ. Do đó, vấn đề đặt ra là phải có sự định nghĩa "trợ cấp" như thế nào đó để có thể tránh được những ảnh hưởng tai hại bao trùm đến thương mại quốc tế. Vấn đề này liên quan chủ yếu đến việc các Chính phủ đơn phương áp dụng các biện pháp đối kháng. Trong WTO, trước khi Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures - SCM) ra đời, quy định của GATT liên quan tới trợ cấp chủ yếu được đề cập trong Điều XVI GATT 1947, trong đó bất kỳ hình thức hỗ trợ giá hoặc hỗ trợ thu nhập nào cũng bị coi là trợ cấp.
Năm 1960, Báo cáo của Ban hội thẩm về Trợ cấp khi 13 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com xem xét trường hợp ấn định giá trong nước của hàng hóa ở mức cao hơn giá thế giới có thể bị coi là trợ cấp hay không theo Điều XVI đã đi đến nhận định: Nhìn chung, người ta nhất trí rằng một chương trình theo đó Chính phủ, bằng các biện pháp trực tiếp hoặc gián tiếp, duy trì một mức giá nội địa cao hơn giá thế giới thông qua việc mua vào và sau đó bán ra chịu lỗ là trợ cấp. Tuy nhiên, cũng có những trường hợp khác khi Chính phủ duy trì một mức giá cố định cao hơn giá thế giới mà lại không bị coi là trợ cấp như trường hợp Chính phủ ấn định mức giá tối thiểu đối với nhà sản xuất thông qua việc duy trì hạn chế định lượng hoặc cơ chế thuế quan linh hoạt. Trong những trường hợp như vậy, Chính phủ không có thiệt hại hay thua lỗ, do đó, biện pháp của Chính phủ không chịu sự điều chỉnh của Điều XVI [35]. Theo Điều 1 của Hiệp định SCM, trợ cấp được định nghĩa như một khoản đóng góp tài chính trực tiếp hoặc gián tiếp của Chính phủ (hoặc tổ chức nhà nước/công) của một nước thành viên mà khoản đóng góp đó đem lại lợi ích cho ngành (hoặc doanh nghiệp) được nhận trợ cấp.
Định nghĩa này gồm ba ý quan trọng: (i) một khoản đóng góp tài chính; (ii) của một Chính phủ (hoặc bất kỳ một tổ chức nhà nước/công nào) của một nước thành viên, và (iii) đem lại lợi ích cho ngành hoặc doanh nghiệp được nhận trợ cấp. Trợ cấp chỉ tồn tại khi cả ba yếu tố này cùng được thỏa mãn. - Đóng góp tài chính: Hiệp định quy định rằng các trường hợp dưới đây được coi là có sự đóng góp tài chính: (i) Chuyển vốn trực tiếp (như cấp phát, cho vay, đóng góp cổ phần) hoặc có khả năng chuyển vốn hoặc chuyển nghĩa vụ trực tiếp (ví dụ như bảo lãnh vay); (ii) Chính phủ miễn hoặc không thu các khoản mà đáng lẽ ra đối tượng liên quan phải nộp (ví dụ như miễn, giảm thuế); (iii) Chính phủ cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ khác ngoài cơ sở hạ tầng nói chung (ví dụ như nguyên vật liệu, nhà xưởng, v.) hoặc Chính phủ mua hàng hóa của đối tượng liên quan; (iv) Chính phủ trả tiền cho một cơ chế tài trợ, hoặc ủy thác hoặc chỉ 14 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com đạo một tổ chức tư nhân đứng ra thực hiện các chức năng nói trên. - Do Chính phủ (hoặc một tổ chức nhà nước/công nằm trong lãnh thổ của nước thành viên) thực hiện: Cần lưu ý rằng sự đóng góp tài chính phải do Chính phủ hoặc một tổ chức nhà nước/công đứng ra trực tiếp thực hiện hoặc được thực hiện theo chỉ đạo của Chính phủ hoặc một tổ chức nhà nước/công thì mới được coi là trợ cấp.
Như vậy, Hiệp định SCM không chỉ áp dụng với các biện pháp của chính quyền trung ương mà cả chính quyền địa phương, cũng như các biện pháp do các tổ chức nhà nước/công như công ty thuộc sở hữu Nhà nước tiến hành. - Lợi ích: Đóng góp tài chính của Chính phủ chỉ là trợ cấp khi đem lại lợi ích cho đối tượng được trợ cấp. Mặc dù Hiệp định SCM không định nghĩa khái niệm lợi ích nhưng Điều 14 đã đưa ra một số hướng dẫn về cách tính giá trị trợ cấp thông qua lợi ích mà đối tượng nhận trợ cấp được hưởng khi điều tra để đánh thuế chống trợ cấp. Theo nội dung của Điều này, sự tồn tại của lợi ích có thể được đánh giá bằng cách tham chiếu đến các tiêu chí thương mại thông thường trên thị trường.
Chẳng hạn, việc Chính phủ đóng góp cổ phần trong một doanh nghiệp chỉ bị coi là đem lại lợi ích khi quyết định đầu tư đó của Chính phủ không giống với tập quán đầu tư thông thường của các nhà đầu tư tư nhân. Hay một khoản cho vay của Chính phủ chỉ bị coi là đem lại lợi ích nếu như có sự chênh lệch giữa khoản tiền mà doanh nghiệp được cho vay phải trả cho khoản nợ Chính phủ đó với khoản tiền mà doanh nghiệp phải trả cho một khoản vay thương mại tương đương khác[38]. Điểm cần lưu ý từ khái niệm về trợ cấp của WTO là không phải mọi hành động can thiệp của Chính phủ trên thị trường mà trong lý thuyết kinh tế coi đó là trợ cấp với khả năng bóp méo thương mại đều bị coi là trợ cấp theo định nghĩa của Hiệp định này. Thừa nhận trợ cấp là công cụ nhằm thực hiện nhiều mục tiêu chính sách của Chính phủ, mục đích của Hiệp định SCM của WTO là nhằm đưa ra các quy định mang tính đa phương hạn chế và điều 15 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com chỉnh các biện pháp trợ cấp gây bóp méo thương mại quốc tế (tức là gây tổn hại đến lợi ích thương mại của các nước khác), chứ không phải nhằm hạn chế quyền áp dụng trợ cấp của các nước.
Như vậy, chỉ một số dạng hành động can thiệp nhất định của Chính phủ mới thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định SCM. Việc một số biện pháp thông thường có thể bị coi là trợ cấp gây bóp méo thương mại nhưng trong thực tế lại bị loại khỏi phạm vi điều chỉnh của Hiệp định SCM dường như có vẻ mâu thuẫn với mục đích và đối tượng nói trên của Hiệp định. Mục đích và đối tượng của Hiệp định SCM là đặt ra quy định điều chỉnh các trợ cấp gây bóp méo thương mại, nhưng chỉ những trợ cấp như được định nghĩa trong Hiệp định mà thôi. Theo đó, chỉ có trợ cấp riêng (hay còn gọi là trợ cấp mang tính riêng biệt - specificity), là trợ cấp dành riêng cho một doanh nghiệp hoặc một nhóm doanh nghiệp cụ thể, hay trợ cấp dành riêng cho một ngành sản xuất hoặc một nhóm ngành sản xuất nhất định mới là đối tượng điều chỉnh trong Hiệp định.
Trong khuôn khổ của WTO, các hình thức trợ cấp được phân loại theo từng nhóm hàng. Trợ cấp xuất khẩu là loại trợ cấp gắn với mục tiêu xuất khẩu. Theo đó, trợ cấp đối với nhóm hàng nông sản được quy định trong Hiệp định AoA (Agreement on Agriculture - AoA) và đối với nhóm hàng công nghiệp thì được quy định trong Hiệp định SCM. Các biện pháp chống trợ cấp xuất khẩu Trợ cấp xuất khẩu là hiện tượng gây nên tình trạng cạnh tranh bất bình đẳng trong thương mại quốc tế.
Do đó, việc các nước áp dụng biện pháp chống trợ cấp để vô hiệu hóa tác động bất lợi của trợ cấp là hành động hoàn toàn chính đáng. Các biện pháp chống trợ cấp được áp dụng nhằm mục đích bảo vệ ngành sản xuất trong nước khỏi bị thiệt hại do hàng hóa nhập khẩu được trợ cấp gây ra và cao hơn cả là tạo ra một sân chơi bình đẳng cho doanh nghiệp trong nước với các nhà sản xuất nước ngoài. Như vậy về bản chất, tương tự như biện pháp chống bán phá giá,chống trợ cấp có mục đích là đưa cạnh tranh trở lại vị thế cân bằng. 16 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Ngoài ra, các biện pháp chống trợ cấp cũng góp phần giảm sự can thiệp của nhà nước, hạn chế các hành vi bóp méo thương mại.
Bởi khi cả hai chính sách cùng tồn tại, tức là nước xuất khẩu vẫn duy trì trợ cấp và nước nhập khẩu vẫn duy trì các biện pháp đối kháng thì cho đến cuối cùng nước xuất khẩu sẽ là nước chịu thiệt, nước nhập khẩu sẽ được hưởng một khoản lợi đúng bằng phần thiệt hại của nước xuất khẩu, trong khi đó người tiêu dùng và nhà sản xuất ở hai nước không chịu ảnh hưởng gì. Kết quả này đi ngược lại với mong muốn của nước xuất khẩu, do đó, các biện pháp chống trợ cấp sẽ khiến chính phủ nước xuất khẩu e ngại và hạn chế việc can thiệp vào thương mại. Theo quy định của WTO, chống trợ cấp là biện pháp mà nước nhập khẩu có thể được áp dụng khi nhận thấy rằng hàng hóa nhập khẩu được trợ cấp gây thiệt hại, hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất mặt hàng tương tự trong nước. Tuy nhiên, không phải cứ có hiện tượng hàng hóa nước ngoài được trợ cấp là nước nhập khẩu có thể áp dụng các biện pháp đối kháng đối với hàng hóa đó.