Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của vốn xây dựng cơ bản * Vốn đầu tư: là các nguồn lực về tài chính, nguồn tài nguyên, chất xám. của chủ thể kinh tế và được đưa vào trong hoạt động đầu tư, chủ thể kinh tế ở đây có thể là các cá nhân, doanh nghiệp, ngành hay một quốc gia.
Hay nói cách khác vốn đầu tư là giá trị tài sản xã hội được sử dụng nhằm mang lại hiệu quả trong tương lai (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2012, tr 3). *Vốn đầu tư XDCB từ NSNN: là khoản vốn ngân sách được Nhà nước dành cho việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội mà khả năng thu hồi vốn không cao với thời gian dài (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2012, tr 3). Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN, là căn cứ để xác định giá trị tài sản cố định, quy mô và tốc độ của nó quyết định đến quy mô của tài sản cố định trong nền kinh tế quốc dân. Thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản sẽ làm tăng quy mô tài sản cố định, là yếu tố quyết định cho việc tăng năng lực sản xuất và tăng năng suất lao động xã hội.
Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN, là một bộ phận trong vốn đầu tư và có những đặc điểm sau: (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2012, tr 4). - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN về cơ bản không vì mục tiêu lợi nhuận, được sử dụng vì mục đích chung của mọi người, lợi ích lâu dài cho một ngành, địa phương và cả nền kinh tế. - Vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung chủ yếu để phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hoặc định hướng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực chiến lược. 7 - Chủ thể sở hữu của vốn xây dựng cơ bản từ NSNN là Nhà nước, do đó vốn đầu tư được nhà nước quản lý, điều hành sử dụng theo các quy định của Luật NSNN và các quy định của pháp luật khác.
- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN được gắn bó chặt chẽ với NSNN và được cấp thẩm quyền quyết định đầu tư vào các lĩnh vực xây dựng cơ bản phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội; vốn đầu tư xây dựng cơ bản được đầu tư từ ban đầu cho đến khi hoàn thành bàn giao để đưa vào sử dụng. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN Vai trò của vốn đầu tư XDCB từ NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nó được thể hiện thông qua các tác động kép: vừa là nguồn động lực để phát triển kinh tế - xã hội, lại vừa là công cụ để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế và định hướng trong xã hội. Cụ thể: - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN sẽ tạo ra năng lực sản xuất mới, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng tích lũy cho nền kinh tế, nhờ đó tạo điều kiện cũng như môi trường thuận lợi hơn cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Bởi vì phần lớn vốn đầu tư XDCB từ NSNN tập trung cho phát triển kết cấu hạ tầng, các công trình hạ tầng trọng điểm như giao thông, điện, nước, thủy lợi.
- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quyết định quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành nhằm giải quyết những vấn đề mất cân đối trong phát triển giữa các vùng lãnh thổ, phát huy một cách tối đa những lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, kinh tế, chính trị. của từng vùng lãnh thổ. - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã chiếm một tỷ trọng khá lớn trong tổng vốn đầu tư của quốc gia, đặc biệt là tại các nước đang phát triển như Việt Nam. Ngân hàng thế giới đã nghiên cứu và chỉ ra rằng vốn đầu tư thường chiếm khoảng từ 24% - 28% trong cơ cấu tổng cầu của các nước trên thế giới và vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở các quốc gia đều chiếm tỷ trọng đáng kể.
- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một trong những điều kiện để phát triển và tăng cường khả năng công nghệ, thực hiện thành công sự nghiệp công 8 nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Bởi vì hoạt động đầu tư chú trọng đến các ngành mới, khuyến khích công nghệ mới, sản phẩm mới. do đó nguồn vốn này có tác động rất lớn đến việc hình thành và phát triển các ngành, sản phẩm mới, góp phần nâng cao trình độ công nghệ của sản xuất, nâng cao năng suất, chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu KT - XH đề ra trong từng giai đoạn (Nguyễn Bạch Nguyệt, 2012, tr17).
Ở đây có thể hiểu sự tác động của bộ máy quản lý nhà nước chính là nhà nước với hệ thống các cơ quan hành chính chấp hành và điều hành, là tác động của chủ thể quản lý nhà nước lên đối tượng bị quản lý là quá trình đầu tư XDCB và khách thể quản lý là con người với hành vi hoạt động của họ trong quá trình đầu tư XDCB. Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước. Thực chất quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách nhằm đảm bảo quá trình chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả. Quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng của cơ quan quản lý nhà nước tới quá trình sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước bằng các cơ chế chính sách của nhà nước và các biện pháp tổ chức thực hiện dự án nhằm sử dụng vốn đầu tư một cách có hiệu quả nhất.
Đặc điểm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN Những đặc điểm của đầu tư XDCB nói chung đó là: Sản phẩm của đầu tư XDCB có tính cố định; sản phẩm XDCB chịu ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu, thời tiết; thời gian XDCB và thời gian tồn tại của sản phẩm 9 XDCB lâu dài; vốn cho hoạt động đầu tư XDCB lớn, do sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm xây dựng cơ bản dài; tính đơn chiếc và chu kỳ sản xuất không lặp lại là đặc điểm rõ của đầu tư XDCB. Do vậy khác với vốn đầu tư cho các lĩnh vực khác, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có những đặc điểm riêng, gắn với XDCB và việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN: Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có quy mô lớn. Đối với các nước đang phát triển như Việt Nam, để phát triển KT - XH một cách bền vững, rất cần vốn đầu tư vào các lĩnh vực hạ tầng: đường sá, cầu cống, thông tin liên lạc, hệ thống điện, hệ thống cung cấp nước sạch, hệ thống thoát nước… Các công trình này đều cần lượng vốn đầu tư lớn và thời gian thu hồi vốn dài. Do vậy, phương thức đầu tư và quản lý rất khó theo phương thức giao hẳn cho doanh nghiệp tự hạch toán.
Hai là, quá trình sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc quản lý và sử dụng NSNN. Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN được cấp phát trực tiếp nên trong quá trình triển khai dự án XDCB từ NSNN phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo Luật NSNN, từ việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra và giao kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tư. Ba là, khả năng thu hồi vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Hiệu quả của các dự án XDCB chính là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội do dự án mang lại.
Khi đưa ra quyết định cho mỗi dự án đầu tư XDCB sử dụng NSNN cần xem xét hiệu quả với một cách nhìn toàn diện, xem xét hiệu quả kinh tế đi đôi với hiệu quả xã hội, kết hợp lợi ích trước mắt với lợi ích lâu dài, lợi ích cục bộ của từng bộ phận với lợi ích tổng thể của toàn xã hội. Hiệu quả KT - XH luôn gắn liền với nhau, tác động trực tiếp tới chính sách huy động và sử dụng vốn, đặc biệt là đối với công trình cơ bản dịch vụ công cộng. 10 Bốn là, mục tiêu của dự án XDCB là đáp ứng các mục tiêu trung và dài hạn của Nhà nước và các địa phương, nên vốn đầu tư XDCB từ NSNN khi được phê duyệt phải trên cơ sở chiến lược phát triển KT - XH, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH trong từng thời kỳ, các quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt. Năm là, khả năng lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong quá trình sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản là rất lớn, do trong nhiều trường hợp, chủ đầu tư, chủ xây dựng (nhà thầu xây lắp) và người được thụ hưởng kết quả đầu ra của dự án XDCB không phải là một.
Chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN để xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật không phải cho mình, mà lại chuyển giao quyền quản lý và sử dụng cho đơn vị khác. Đặc điểm này đòi hỏi quản lý đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN cần có quy trình, phương thức kiểm soát chặt chẽ, sử dụng phương thức quản lý hợp lý.