Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Chính sách công và thực hiện chính sách công 1. Chính sách công Cho đến hiện tại, nghiên cứu từ các tài liệu có không ít định nghĩa, quan niệm khác nhau về chính sách công, trong đó có một số khái niệm khá phức tạp và bao hàm tương đối rộng các chức năng và hoạt động của chính sách.
Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [36] Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của Nhà nước. Một quan điểm khác về chính sách công từ các nhà khoa học của Viện Chính trị học: “…chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng” [20]. Như vậy, tổng hợp từ các quan điểm trên thì chính sách công do cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy Nhà nước ban hành và là chính sách của Nhà nước. Chính sách công có thể bao gồm hệ thống các văn bản pháp quy của Nhà nước như Hệ thống Luật, Nghị định, các thông tư, chỉ thị… của các cơ quan quản lý có thẩm quyền.
Dưới chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị, kinh tế, xã hội có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề 9 của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền tại quốc gia đó. Quy trình thực hiện chính sách công Tổ chức thực thi chính sách (Organization of policy implementation) là việc tổ chức thực thi chính sách của toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chỉ của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lí nhằm đạt được mục tiêu định hướng của Nhà nước. Chất lượng, hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc nhiều vào năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) trong thực thi chính sách [20]. Quy trình thực hiện chính sách công thông qua các bước sau: - Lập kế hoạch thực hiện chính sách: Là quá trình các chủ thể quản lý xây dựng kế hoạch triển khai chính sách trong đó bảo đảm được toàn bộ các nội dung của quá trình triển khai chính sách.
Đây là căn cứ để đánh giá hiệu quả triển khai chính sách trong thực tiễn. - Phổ biến tuyên truyền chính sách: Là hoạt động của chủ thể quản lý nhằm tuyên truyền các nội dung của chính sách để các đối tượng chính sách và các chủ thể khác liên quan hiểu rõ chủ trương và quá trình triển khai chính sách vào thực tiễn. - Phối hợp các cơ quan để thực hiện chính sách: Để quá trình triển khai chính sách có hiệu quả và tiết kiệm được nguồn lực của Nhà nước thì các đơn vị liên quan phải phối hợp với nhau theo đúng chức năng nhiệm vụ được giao, qua đó triển khai đúng, linh hoạt hiệu quả kế hoạch chính sách. - Duy trì và điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tế: Đây là khâu quan trọng nhằm đánh giá được mức độ triển khai chính sách vào thực tiễn, sự phù hợp của chính sách qua đó được đánh giá nhằm duy trì hiệu quả chính sách cũng như có những điều chỉnh kịp thời.
10 - Theo dõi, đôn đốc kiểm tra chính sách: Bên cạnh việc lập kế hoạch triển khai, bố trí nguồn lực triển khai chính sách thì công tác kiểm tra, đôn đốc thực hiện chính sách sẽ giúp chủ thể, đối tượng chính sách nắm bắt được thông tin thực tiễn của chính sách qua đó có thể nhìn nhận tổng quát về chính sách trong thực tiễn. - Tổng kết, đánh giá thực hiện chính sách giúp các nhà chính sách, chủ thể và các đối tượng liên quan có đánh giá được hiệu quả chính sách, rút ra được các kết quả, thành công và đánh giá được các hạn chế, vướng mắc làm cơ sở để đề xuất điều chỉnh chính sách và bổ sung kế hoạch thực hiện cho chu trình chính sách tiếp theo. Chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Trên lĩnh vực kinh tế, đầu tư là hoạt động mang mục đích kiếm lời. Tính sinh lời là bản chất đặc trưng cơ bản chủ yếu của hoạt động đầu tư.
Như vậy, bất kỳ hoạt động bỏ vốn nào ở hiện tại nhằm mục đích thu lợi nhuận trong tương lai như: mua công trái, trái phiếu, cổ phiếu hay gửi tiết kiệm hoặc xây dựng hạ tầng KT-XH, kinh doanh thương mại, dịch vụ. đều được gọi là hoạt động đầu tư. Theo Luật Đầu tư 2020 thì “Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác theo quy định của pháp luật về dân sự và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”. [29] Từ khái niệm đầu tư XDCB và sự phân tích về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn có thể hiểu khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN là: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước là một phần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ 11 bản nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân.
* Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Đặc điểm của hoạt động đầu tư XDCB từ nguốn vốn NSNN nói chung đó là: Sản phẩm của hoạt động đầu tư XDCB có tính cố định; chịu ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu, thời tiết của từng vùng; thời gian XDCB và thời gian tồn tại của sản phẩm XDCB lâu dài; vốn cho hoạt động đầu tư XDCB lớn, do sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm XDCB dài khó thu hồi; tính đơn chiếc và chu kỳ sản xuất không lặp lại là đặc điểm rõ của đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Ngoài những đặc điểm chung về vốn đầu tư XDCB nói chung thì vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn có hai đặc điểm mang tính đặc thù cần được quan tâm [8], đó là: - Nguồn vốn NSNN để thực hiện đầu tư cho XDCB tại các cấp ngân sách thường được đánh giá là không có khả năng thu hồi trực tiếp, với số lượng lớn, có tác dụng chung cho sự phát triển KT-XH của các địa phương, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư trong lĩnh vực này vì những đặc điểm cụ thể của hoạt động đầu tư XDCB nêu trên. - Nguồn vốn NSNN thực hiện đầu tư cho XDCB là nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ NSNN các cấp không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất cần có những chế tài nghiêm để quản lý chặt chẽ. Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình tác động, điều chỉnh đến hoạt động đầu tư XDCB để xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng KT-XH, nhằm cho vốn đầu tư đó được sử dụng hiệu quả, chống thất thoát lãng phí.
Đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước 12 Một là, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quản lý khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định. Chi đầu tư XDCB là khoản chi tất yếu nhằm đảm bảo sự phát triển KT-XH cho mỗi quốc gia nói chung và cho từng địa phương nói riêng. Trước hết, chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất dịch vụ cho sự phát triển KT-XH của mỗi địa phương. Đồng thời, chi đầu tư NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản còn ý nghĩa là vốn tạo mồi để tạo môi trường đầu tư thuận lợi, định hướng đầu tư phát triển cho nền KT-XH của địa phương, của quốc gia theo từng thời kỳ.
Hai là, quản lý vốn đầu tư XDCB gắn liền với đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách Nhà nước là một khoản chi lớn và chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Do đó, trong hoạt động này, sự vận động, thay đổi của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản đã nêu ở trên. Ba là, quản lý vốn đầu tư XDCB gắn với đặc điểm của NSNN và đặc điểm của chi NSNN.
Bên cạnh đặc điểm chung của quản lý chi NSNN, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có đặc điểm riêng đó là: Người quản lý vốn XDCB và người sử dụng kết quả đầu tư XDCB có thể tách rời nhau, điều này có thể làm giảm chất lượng công trình đầu tư XDCB làm khó khăn cho công tác quản lý chi NSNN. Bốn là, việc quản lý vốn đầu tư XDCB phải thực hiện trên cơ sở thực hiện nghiêm chỉnh trình tự dự án đầu tư và xây dựng. Phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch. Chính sách quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN được hiểu là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm đề ra các chính sách để quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển 13 cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH cho nền kinh tế phát triển.
Thực tế quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện quá phức tạp, thủ tục rườm rà, do có quá nhiều cấp, ngành tham gia quản lý, sự chồng chéo đó lại không đảm bảo có hiệu quả và chặt chẽ trong quản lý. Vì vậy chủ thể quản lý chính sách vốn ĐTXDCB từ NSNN là tổng thể các cơ quan quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện ban hành các cơ chế, chính sách, quản lý vĩ mô đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN và cơ quan Chủ đầu tư thực hiện chính sách quản lý vĩ mô đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN.