Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 1. MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ ĐÃ ĐƯỢC ĐỀ CẬP TRONG CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN QLNN về vốn đầu tư nói chung và QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT đã được đề cập khá nhiều trong các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước. Đặc biệt, ở các nước đang phát triển, trong quá trình tăng trưởng và phát triển, thực hiện công cuộc CNH, HĐH, tái cấu trúc nền kinh tế, mức độ đô thị hóa ngày càng cao, khoảng cách giữa nhu cầu phát triển giao thông đô thị và khả năng đáp ứng vốn của quốc gia nói chung và các địa phương nói riêng ngày càng lớn thì người ta càng có xu hướng quan tâm nhiều hơn đến vấn đề QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT một cách bền vững, nhằm hướng tới các giải pháp huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, trong điều kiện nhu cầu vốn ngày càng cao, nguồn lực vốn từ NSNN cho đầu tư ngày càng khan hiếm. Có thể thấy rằng, hầu hết các công trình nghiên cứu QLNN đối với vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT tập trung vào các nội dung sau đây: (i) Nghiên cứu đầu tư công hoặc quản lý đầu tư công.
(ii) Nghiên cứu QLNN về vốn đầu tư trong phát triển nói chung, trong đó có vốn đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT. Cả hai hướng nghiên cứu này có thể tiếp cận QLNN trên bình diện quy trình quản lý vốn đầu tư trong phát triển hoặc tiếp cận nghiên cứu độc lập các khâu trong quy trình quản lý. Chẳng hạn, nghiên cứu QLNN đối với việc huy động và quản lý các nguồn lực vốn cho đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT; các nguồn vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT như vốn từ NSNN, vốn 8 ODA, hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư phát triển KCHTGTĐT; giám sát quá trình sử dụng vốn đầu tư KCHTGTĐT). Sau đây là những hướng nghiên cứu chính liên quan đến đề tài luận án.
Tiếp cận quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị qua các nghiên cứu đầu tư công hoặc quản lý nhà nước đối với đầu tư công Có khá nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về vấn đề đầu tư công hoặc quản lý đầu tư công. Cụ thể: Gần đây, trong nhiều báo cáo của mình, Ngân hàng thế giới (WB) đã đưa ra những sáng kiến để nâng cao hiệu quả chi tiêu công ở các nước nhận hỗ trợ tài chính từ WB. Đặc biệt WB có hẳn một chương trình nghiên cứu chi tiêu công, trong đó có đầu tư công - được gọi tắt là PIM (Khung khổ Quản lý đầu tư/chi tiêu công) hướng tới mục tiêu là nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước để gia tăng lợi ích từ các dự án đầu tư công. Theo các chuyên gia của WB, những nước gặt hái lợi ích lớn từ các dự án đầu tư công sẽ không được dựa quá nhiều vào sự hỗ trợ từ các nước khác.
Trong khuôn khổ PIM, WB cũng đưa ra hệ thống các chỉ số chẩn đoán hiệu quả chi tiêu công để đánh giá theo các giai đoạn khác nhau trong quá trình đầu tư công ở các nước nhận viện trợ. Chương trình này hướng đến xác định các thể chế, cách thức quản lý để giảm thiểu rủi ro trong đầu tư công và cung cấp các cách thức để quản lý đầu tư công một cách hiệu quả nhất. [46] Trong một công trình khác về quản lý đầu tư công “Đầu tư trong quá trình đầu tư công: những chỉ báo về hiệu quả của đầu tư công” khẳng định rằng sự khác biệt giữa chi phí đầu tư và giá vốn là hết sức quan trọng, đặc biệt đối với các nước đang phát triển, nơi mà đầu tư công là nguồn chính đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế. Nghiên cứu này cũng đề cập đến các chỉ số về hiệu quả của đầu tư công, trong đó môi trường thể chế là cơ sở để quản lý đầu tư công qua 4 giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá dự án.
Nghiên cứu bao gồm 71 quốc gia, trong 9 đó có 40 quốc gia có thu nhập thấp, chỉ số cho phép điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia và phân tích chính sách có liên quan nhiều sắc thái và xác định các lĩnh vực cụ thể mà nỗ lực cải cách có thể được ưu tiên [90]. Jim Brumby trong nghiên cứu: “Đường giao thông đến nơi nào, cây cầu cho sự tăng trưởng: Chúng ta biết gì về hiệu quả đầu tư công ở các nước đang phát triển”cho thấy: “Ở nhiều nước đang phát triển, kết cấu hạ tầng là một “nút cổ chai” trong triển vọng tăng trưởng của họ. Đặc biệt, với những nước có thu nhập thấp, hạn chế, yếu kém trong KCHT, đặc biệt là đường giao thông, truyền thông làm giảm hiệu quả quản lý của Nhà nước, gây nên những hạn chế về cấu trúc, bộ máy quan liêu, tham nhũng và thâm hụt vốn đầu tư trầm trọng. Việc huy động các nguồn lực vốn để đầu tư vào KCHTKT sẽ là nút gỡ để đạt tăng trưởng kinh tế cao hơn, bền vững hơn”.
Tuy nhiên, một thực tế là vốn ngày càng khan hiếm, trong khi nhu cầu đầu tư cho KCHT, trong đó có KCHTGT ngày càng tăng, nên hiệu quả đầu tư công (lợi nhuận lớn hơn trên một đồng vốn so với trước đây) được xem như cách thức để tháo gỡ sự khan hiểm của vốn đầu tư [93]. Một số nghiên cứu thực nghiệm khác cũng cho thấy, hiệu quả đầu tư công có tác động lên tăng trưởng theo hướng thuận chiều. Có nghĩa là khi đầu tư công được quản lý một cách hiệu quả thì tăng trưởng kinh tế sẽ gia tăng. Ngược lại, khi một đồng vốn bỏ ra lãng phí thì sẽ hạn chế tăng trưởng ở mức tương ứng.
“Sự chuyên chế của khái niệm: CUDIE (tích luỹ, khấu hao, nỗ lực đầu tư) là không vốn” của Pritchett,L cũng cho rằng, chi tiêu đầu tư công bằng tích lũy vốn. Việc sử dụng vốn kém hiệu quả, tham nhũng, lãng phí làm sai lệch hiệu quả đầu tư công. Ví dụ: rất nhiều đường giao thông chưa hoàn chỉnh đã hư hỏng, bỏ không, cây cầu chưa hoàn chỉnh, các dự án quy hoạch treo…Vì thế, để xóa bỏ khoảng cách giữa vốn và KCHT chỉ bằng cách “đầu tư trong đầu tư”, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển có thu nhập thấp [49]. 10 Tóm lại, hầu hết nghiên cứu trước đây về đầu tư công, hiệu quả đầu tư công hầu như đều nhấn mạnh đến vai trò của QLNN đối với các dự án đầu tư thông qua các chỉ số đánh giá, trong đó chỉ số về thể chế giữ vai trò quan trọng.
Trong nước, nghiên cứu về đầu tư công, QLNN đối với đầu tư công khá nhiều, ở các khía cạnh khác nhau cả ở tầm vi mô và vĩ mô. Đặc biệt, trong giai đoạn khủng hoảng nợ công ở các nước Châu Âu, vấn đề đầu tư công như thế nào cho hiệu quả càng được nghiên cứu sâu sắc, trở thành đề tài nóng trong các diễn đàn. Việc phân cấp quản lý đầu tư công cũng được bàn luận khá sôi nổi trong quá trình tái cấu trúc nền kinh tế bởi quá trình phân cấp quản lý vốn đầu tư công giữa Trung ương và địa phương còn nhiều bất cập, gây ra các lỗ hổng trong QLNN, dẫn đến việc quản lý kém hiệu quả, thất thoát vốn. Từ 2006 đến nay, phần lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương - hệ quả là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn.
Hiện nay các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ ngân sách trung ương”. Hệ quả là các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải. Không ít dự án bị thiếu vốn, thực hiện cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, do vậy hiệu quả ngày càng giảm. Bên cạnh đó còn dẫn đến tình trạng tham nhũng trong đầu tư công.
Nguyễn Xuân Thành trong bài viết “Quản lý đầu tư công như thế nào cho hiệu quả” [123] cho chúng ta cái nhìn khá toàn diện về các nguồn lực vốn cho đầu tư công, vai trò của đầu tư công đối với tăng trưởng và phát triển cũng như thực trạng đầu tư công hiện nay ở Việt Nam. Tác giả đưa ra các bằng chứng chứng minh, đầu tư công và quản lý đầu tư công ở nước ta đang kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí trong việc xây dựng các công trình công cộng là một thực trạng nhức nhối. Quản lý đầu tư công trong các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là bài toán khó cho các nhà quản lý trong việc nâng cao hiệu quả vốn nhà nước. Từ đó, tác giả đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong đó nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong 11 việc phối hợp, bố trí vốn đầu tư với việc quy hoạch đầu tư hợp lý, tái đầu tư công, xây dựng quy trình đầu tư công phù hợp, tính toán đến tính hai mặt của đầu tư công.
Nguyễn Phương Thảo trong bài viết “Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới”, cũng khẳng định vai trò của đầu tư công đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, góp phần tạo nên kết cấu hạ tầng xã hội. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Vương quốc Anh trong tất cả các khâu của quy trình đầu tư, từ khâu quản lý quy hoạch, tổ chức quản lý đầu tư và thẩm định, điều chỉnh dự án, ủy thác đầu tư, giám sát đầu tư. Tuy mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tư công cũng như chính sách quản lý hình thức đầu tư này có những đặc điểm riêng biệt, song kinh nghiệm của các quốc gia này đều cho thấy rằng, việc xây dựng khung khổ pháp luật, chính sách quản lý vốn đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư từ NSNN một cách đầy đủ, hệ thống, có tầm bao quát rộng là căn cứ để nâng cao hiệu quả QLNN về vốn đầu tư công.