Tổng quan nghiên cứu

Khu vực nội đô Hà Nội có diện tích tự nhiên khoảng 159,7 km2, đóng vai trò là trung tâm chính trị, văn hóa, kinh tế và khoa học kỹ thuật đặc biệt quan trọng của cả nước. Cùng với tốc độ đô thị hóa nhanh chóng trong hơn ba thập kỷ đổi mới, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị đang phải chịu áp lực vô cùng lớn. Một trong những thách thức gay gắt nhất hiện nay là tình trạng ngập úng nghiêm trọng diễn ra thường xuyên sau các trận mưa lớn. Thực trạng này bắt nguồn từ việc mạng lưới thoát nước chưa được đầu tư đồng bộ, khi tỷ lệ đường cống ngầm tại khu vực nội thành chỉ đạt khoảng 80 m/ha, thấp hơn rất nhiều so với quy chuẩn thiết kế hạ tầng tiêu chuẩn. Bên cạnh đó, quá trình san lấp cơ học đã làm biến mất gần 70 trên tổng số 112 hồ ao nội thành chỉ trong giai đoạn 5 năm gần đây, làm suy giảm nghiêm trọng dung tích trữ nước tự nhiên của Thủ đô.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý quy hoạch hệ thống tiêu nước tại khu vực nội đô Hà Nội giai đoạn 1990-2016, từ đó chỉ ra những điểm nghẽn về cơ chế, bộ máy và nguồn lực tài chính. Phạm vi không gian nghiên cứu bao gồm 4 quận nội đô lịch sử (Ba Đình, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Hai Bà Trưng) và 4 quận nội đô mở rộng (Tây Hồ, Cầu Giấy, Thanh Xuân, Hoàng Mai). Nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp cơ sở khoa học để chính quyền thành phố tối ưu hóa nguồn lực tài chính, bởi chi phí xây dựng hạ tầng kỹ thuật thường chiếm từ 25% đến 40% tổng ngân sách phát triển đô thị. Kết quả nghiên cứu hướng đến mục tiêu giảm thiểu nguy cơ ngập lụt, kiểm soát ô nhiễm môi trường và phục vụ quy hoạch dân số dự báo đạt 1,665 triệu người vào năm 2030.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý quy hoạch đô thị hiện đại và tiếp cận tiêu nước mưa bền vững (Sustainable Urban Drainage Systems - SUDS). Nguyên lý cốt lõi của lý thuyết SUDS nhấn mạnh giải pháp tiêu chậm thay vì tiêu nhanh, tập trung tăng cường khả năng thấm tự nhiên và lưu trữ tại chỗ qua hệ thống hồ điều hòa và thảm thực vật nhằm giảm áp lực đỉnh lũ cục bộ. Hệ thống lý luận của đề tài tích hợp các nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý hạ tầng kỹ thuật: nguyên tắc chuyên môn hóa cân đối, nguyên tắc linh hoạt thích ứng với môi trường và nguyên tắc bảo đảm hiệu lực kinh tế.

Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm then chốt: quy hoạch hệ thống tiêu nước đô thị, quản lý quy hoạch tiêu nước, quản lý cao độ nền đô thị và sự tham gia của cộng đồng. Trong đó, quản lý quy hoạch tiêu nước được định nghĩa là hoạt động phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước nhằm bảo đảm hệ thống tiêu nước được lập quy hoạch khoa học, thực hiện đúng hồ sơ thiết kế, bảo đảm tiến độ thi công và sử dụng tiết kiệm các nguồn lực xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 5 kênh thông tin chính: hệ thống thư viện quốc gia và các trường đại học lớn; hệ thống văn bản và báo cáo của Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; số liệu chuyên ngành từ Sở Xây dựng, Viện Quy hoạch xây dựng Hà Nội, Công ty Thoát nước Hà Nội; các kỷ yếu hội thảo khoa học quốc tế của tổ chức JICA; và các cổng thông tin điện tử của cơ quan quản lý nhà nước. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa và phỏng vấn bảng hỏi đối với cỡ mẫu 180 đối tượng gồm chuyên gia quy hoạch, cán bộ quản lý đô thị tại 8 quận nội thành và đại diện cộng đồng dân cư. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho cả vùng lõi lịch sử và vùng đô thị mới phát triển.

Phương pháp phân tích tổng hợp được tiến hành qua quy trình 3 bước: tìm kiếm nguồn tài liệu, thu thập xử lý số liệu, và thực hiện phân tích tổng hợp nhằm phát hiện khoảng trống trong các chính sách hiện hành. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích tổng hợp kết hợp so sánh đối chiếu kinh nghiệm quốc tế (Singapore, Trung Quốc, Canada) là nhằm đánh giá chính xác các yếu tố đa ngành phức tạp của hạ tầng kỹ thuật. Đồng thời, nghiên cứu tham chiếu mô hình toán thủy lực SWMM nhằm mô phỏng 12 kịch bản thoát nước đô thị, cung cấp luận cứ khoa học để đưa ra quyết định tối ưu về cao độ nền và hướng dốc dòng chảy trong khung thời gian phân tích từ năm 1990 đến năm 2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống mạng lưới tiêu nước nội đô Hà Nội đang trong tình trạng quá tải nghiêm trọng. Mật độ đường cống trung bình chỉ đạt khoảng 80 m/ha, đáp ứng chưa đầy 50% so với yêu cầu tiêu chuẩn của một đô thị loại đặc biệt (thường dao động từ 150 đến 200 m/ha). Tình trạng cống chung cho cả nước mưa và nước thải sinh hoạt dẫn đến hiện tượng bồi lắng và tắc nghẽn thường xuyên, khiến khả năng thoát nước tự chảy bị suy giảm từ 30% đến 40% trong mùa mưa bão.

Thứ hai, diện tích mặt nước điều hòa bị suy giảm ở mức báo động. Trong giai đoạn 5 năm nghiên cứu, gần 70/112 hồ ao tại các quận nội thành đã bị san lấp hoàn toàn, tương đương tỷ lệ biến mất lên tới 62,5%. Sự suy thoái này làm mất đi hàng triệu mét khối dung tích trữ nước tự nhiên, đẩy toàn bộ áp lực tiêu thoát nước dồn trực tiếp vào các trục sông chính như sông Tô Lịch, sông Sét, sông Lừ và sông Kim Ngưu.

Thứ ba, tiến độ triển khai các dự án quy hoạch thoát nước trọng điểm bị chậm trễ kéo dài. Dự án tiêu nước sử dụng vốn vay ODA từ Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) khởi động từ năm 2006 với mục tiêu hoàn thành năm 2010, nhưng sau đó phải lùi thời hạn sang năm 2011, tiếp tục gia hạn đến năm 2015 và đến năm 2016 vẫn chưa thể hoàn thiện đồng bộ các hạng mục trạm bơm và hồ điều hòa đầu mối.

Thứ tư, công tác quản lý cao độ nền và kết nối hạ tầng kỹ thuật tồn tại nhiều xung đột. Tại 7 tiểu phân khu nội đô lịch sử và 4 phân khu nội đô mở rộng, việc buông lỏng kiểm soát cao độ xây dựng tại các khu đô thị mới đã làm xuất hiện tình trạng chênh lệch cốt nền từ 0,5 m đến 1,2 m so với các khu dân cư hiện hữu xung quanh, gây ngập cục bộ trầm trọng cho các khu vực trũng thấp lân cận.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên xuất phát từ sự chia cắt trong bộ máy quản lý và thiếu cơ chế điều phối liên ngành. Trách nhiệm quản lý thoát nước bị phân tán giữa Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch - Kiến trúc, Sở Tài nguyên và Môi trường cùng chính quyền cấp quận, huyện mà không có một đầu mối thống nhất điều hành theo lưu vực sông. Thêm vào đó, việc phát triển hạ tầng kỹ thuật tiêu tốn 25% đến 40% ngân sách nhưng nguồn lực đầu tư lại bị dàn trải, thiếu cơ chế thu hút vốn xã hội hóa PPP.

Khi biểu diễn dữ liệu qua bảng theo dõi tiến độ và biểu đồ biến động diện tích mặt nước giai đoạn 1990-2016, tương quan nghịch thể hiện rất rõ nét: quy mô dân số nội đô tăng từ khoảng 1,2 triệu người lên trên 1,6 triệu người trong khi dung tích hồ điều hòa giảm hơn 60%. So sánh với mô hình quy hoạch của Singapore do Cơ quan Tái phát triển Đô thị (URA) điều hành tập trung hoặc mô hình quản lý đô thị theo mạng - nút - điểm tại Thượng Hải (Trung Quốc), Hà Nội đang thiếu một hệ thống kiểm soát khống chế cốt nền nghiêm ngặt và cơ chế giám sát thời gian thực. Kinh nghiệm từ nghiên cứu mô hình hóa SWMM tại Thái Lan cho thấy việc điều chỉnh hướng dốc và cốt nền hợp lý mang lại hiệu quả thoát nước cao hơn và tiết kiệm tới 35% chi phí so với việc chỉ tập trung mở rộng tiết diện cống ngầm.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập kế hoạch và khống chế cao độ nền. Sở Quy hoạch - Kiến trúc chủ trì phối hợp với Sở Xây dựng ban hành quy chuẩn bắt buộc về kiểm soát cốt nền xây dựng cho 100% dự án phát triển đô thị mới; tiến hành rà soát, lập bản đồ số hóa cao độ nền và khớp nối 100% điểm đấu nối hạ tầng tiêu nước tại 8 quận nội thành giai đoạn 2017-2020.

Thứ hai, nâng cấp mạng lưới thu gom và bảo vệ quỹ đất mặt nước. Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội giao Công ty Thoát nước Hà Nội thực hiện lộ trình nâng tỷ lệ mạng lưới cống từ 80 m/ha lên mức tối thiểu 120 m/ha đến năm 2025. Thiết lập hành lang bảo vệ nghiêm ngặt cho 42 hồ điều hòa còn lại, tuyệt đối không cấp phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất mặt nước sang đất xây dựng thương mại.

Thứ ba, đổi mới cơ chế tài chính và đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư. Sở Kế hoạch và Đầu tư cùng Sở Tài chính xây dựng khung chính sách ưu đãi kêu gọi đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP); từng bước chuyển đổi phương thức bù giá ngân sách sang cơ chế thu giá dịch vụ thoát nước và xử lý nước thải, phấn đấu tự chủ từ 30% đến 50% chi phí duy tu, bảo dưỡng định kỳ trong giai đoạn 2020-2030.

Thứ tư, tái cơ cấu bộ máy quản lý và ứng dụng công nghệ hiện đại. Thành lập Trung tâm điều hành quản lý thoát nước đô thị trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, thực hiện quản lý thống nhất theo lưu vực thay vì chia cắt theo địa giới hành chính. Triển khai lắp đặt hệ thống cảm biến đo mực nước tự động và ứng dụng mô hình số hóa SWMM/GIS để điều hành các trạm bơm đầu mối 24/7 trước năm 2022.

Thứ năm, tăng cường thanh tra và thực thi chế tài xử phạt. Thanh tra Sở Xây dựng phối hợp với chính quyền cấp phường, quận tổ chức kiểm tra định kỳ hàng quý, xử lý dứt điểm 100% các hành vi lấn chiếm mương thoát nước, xả rác thải bừa bãi và xây dựng sai cốt nền trong thời hạn tối đa 30 ngày kể từ khi phát hiện vi phạm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và lập chính sách đô thị (Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch - Kiến trúc, Viện Quy hoạch xây dựng Hà Nội, Ủy ban nhân dân các quận nội thành): Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và khung giải pháp về phân cấp quản lý cao độ nền, giúp các đơn vị này rà soát quy hoạch phân khu và hoàn thiện quy chế quản lý trật tự xây dựng hạ tầng kỹ thuật.

Nhóm doanh nghiệp đầu tư hạ tầng và đơn vị vận hành cấp thoát nước (Công ty Thoát nước Hà Nội, các nhà đầu tư phát triển khu đô thị mới): Khai thác các chỉ dẫn kỹ thuật về đấu nối hệ thống thoát nước chung - riêng, phương pháp phân kỳ đầu tư và giải pháp tối ưu hóa từ 25% đến 40% chi phí xây dựng công trình đầu mối.

Nhóm viện nghiên cứu, giảng viên và học viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý đô thị, Kỹ thuật hạ tầng: Tiếp cận nguồn dữ liệu thực chứng giai đoạn 1990-2016, phương pháp tiếp cận tiêu nước mưa bền vững SUDS và quy trình xử lý dữ liệu điều tra 180 mẫu khảo sát phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu chuyên sâu.

Nhóm chuyên gia tư vấn quy hoạch và các tổ chức phát triển quốc tế: Tham khảo bài học kinh nghiệm quốc tế từ Singapore, Trung Quốc, Canada và phương pháp ứng dụng phần mềm thủy lực SWMM để đề xuất các giải pháp kỹ thuật thoát nước thích ứng với biến đổi khí hậu tại các đô thị đang phát triển.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến khu vực nội đô lịch sử Hà Nội thường xuyên bị ngập úng khi có mưa lớn là gì? Tình trạng ngập úng bắt nguồn từ việc mạng lưới đường cống chỉ đạt khoảng 80 m/ha, hệ thống cống ngầm xuống cấp, kết hợp với việc 62,5% hồ ao bị san lấp trong 5 năm. Sự chậm trễ của các dự án ODA đầu mối khiến việc tiêu thoát nước tự chảy ra sông Hồng và sông Nhuệ bị tắc nghẽn cục bộ.

Phương pháp tiêu nước mưa bền vững SUDS có ưu thế gì vượt trội so với tiêu nước truyền thống? Khác với tiêu nước truyền thống cố gắng xả nước thật nhanh qua hệ thống cống lớn gây tốn kém kinh phí, SUDS điều tiết dòng chảy chậm lại thông qua các hồ điều hòa, thảm cỏ thấm tự nhiên. Cách tiếp cận này giúp giảm tải đỉnh lũ từ 30% đến 50% và cải thiện cảnh quan sinh thái đô thị.

Việc san lấp 70 trên tổng số 112 hồ ao tác động trực tiếp như thế nào đến năng lực thoát nước của thành phố? Hồ điều hòa đóng vai trò là bể chứa tạm thời khi lượng mưa vượt quá khả năng tiếp nhận của cống ngầm. Mất đi hơn 60% diện tích mặt nước đồng nghĩa với việc hàng triệu mét khối nước tràn trực tiếp lên mặt đường, gây ngập sâu từ 0,3 m đến 0,8 m tại nhiều tuyến phố trọng điểm.

Làm thế nào để giải quyết bài toán thiếu hụt nguồn vốn đầu tư hạ tầng thoát nước chiếm tới 25% - 40% ngân sách? Thành phố cần đa dạng hóa nguồn lực thông qua hình thức đối tác công tư PPP, áp dụng chính sách thu phí dịch vụ thoát nước theo nguyên tắc người gây ô nhiễm và người hưởng lợi phải trả tiền, đồng thời lựa chọn các giải pháp kỹ thuật phân kỳ đầu tư hợp lý để giảm gánh nặng ngân sách nhà nước.

Chính quyền thành phố cần làm gì để kiểm soát tình trạng chênh lệch cao độ nền giữa các khu đô thị mới và khu dân cư cũ? Cần số hóa bản đồ cao độ nền toàn thành phố, đưa chỉ số cao độ khống chế vào 100% hồ sơ cấp phép xây dựng và chứng chỉ quy hoạch. Lực lượng thanh tra xây dựng phải giám sát chặt chẽ quá trình san nền trước khi thi công móng công trình nhằm ngăn chặn việc nâng nền tùy tiện.

Kết luận

Thực trạng quản lý quy hoạch hệ thống tiêu nước khu vực nội đô Hà Nội giai đoạn 1990-2016 bộc lộ nhiều bất cập lớn về mạng lưới cống nghèo nàn (80 m/ha), sự suy giảm 62,5% diện tích hồ ao và sự chậm trễ của các dự án trọng điểm ODA.

Nghiên cứu đã hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận về quản lý quy hoạch hạ tầng kỹ thuật, khẳng định vai trò sống còn của mô hình tiêu nước mưa bền vững SUDS và sự cần thiết của việc quản lý đồng bộ cao độ nền đô thị.

Hệ thống 5 nhóm giải pháp chiến lược được đề xuất bao gồm: hoàn thiện lập kế hoạch cốt nền, nâng mật độ cống lên 120 m/ha, đổi mới cơ chế tài chính PPP, tái cấu trúc bộ máy quản lý theo lưu vực và siết chặt kỷ cương thanh tra xử phạt.

Lộ trình thực hiện cần được phân kỳ cụ thể: giai đoạn 2017-2022 tập trung số hóa dữ liệu và kiện toàn bộ máy điều hành; giai đoạn 2022-2030 tập trung nâng cấp hạ tầng mạng lưới nhằm đáp ứng nhu cầu dân số 1,665 triệu người trên diện tích 159,7 km2.

Các nhà quản lý đô thị, doanh nghiệp phát triển hạ tầng và các nhà nghiên cứu cần nhanh chóng phối hợp áp dụng các kết quả nghiên cứu này vào thực tiễn quy hoạch để hướng tới một Thủ đô phát triển văn minh, hiện đại và bền vững.