Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách xã là mắt xích cốt lõi trong hệ thống quản lý tài chính công tại Việt Nam, giữ vai trò quyết định đến việc duy trì bộ máy hành chính cơ sở và thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Tại huyện Ba Vì, một địa bàn rộng lớn với diện tích tự nhiên 424,02 km2 và quy mô dân số 273.123 người phân bổ trên 31 xã, thị trấn, công tác quản lý tài chính ngân sách cơ sở đối mặt với nhiều đặc thù phức tạp. Nền kinh tế huyện chủ yếu dựa vào sản xuất nông nghiệp, trong khi các cơ sở sản xuất kinh doanh quy mô lớn chưa phát triển mạnh, khiến nguồn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn còn ở mức thấp.

Thực tế giai đoạn 2014 – 2016 cho thấy, nguồn thu ngân sách xã tự tạo lập sau điều tiết chỉ đáp ứng khoảng 5% đến 7% tổng nhu cầu chi tiêu tại cơ sở. Điều này dẫn đến tình trạng 93% đến 95% nguồn lực chi ngân sách xã phải phụ thuộc hoàn toàn vào các khoản trợ cấp và bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Bên cạnh đó, công tác lập dự toán tại nhiều xã còn mang nặng tính hình thức, điều hành chấp hành ngân sách chưa bám sát kế hoạch, và khâu quyết toán chủ yếu dựa trên số cấp phát thay vì số thực chi.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý thu – chi ngân sách xã trên địa bàn huyện Ba Vì giai đoạn 2014 – 2016; từ đó xác định rõ những mặt tích cực, hạn chế cùng nguyên nhân cốt lõi. Trên cơ sở đó, đề tài xây dựng hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện chu trình quản lý ngân sách xã, nâng cao tính tự chủ tài khóa, giảm tỷ lệ hộ nghèo từ mức 11,7% năm 2014 xuống dưới 6,9% và tạo nền tảng vững chắc cho công cuộc xây dựng nông thôn mới tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên lý thuyết phân cấp tài khóa và lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại trong khu vực kinh tế nhà nước. Trọng tâm của khung lý luận xoay quanh chu trình ngân sách 3 giai đoạn khép kín: lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách cấp cơ sở theo Luật Ngân sách Nhà nước và Thông tư số 60/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính.

Khung lý thuyết phân tích 4 khái niệm tài chính cốt lõi:

  • Ngân sách xã: Hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền cấp xã nhằm phục vụ chức năng quản lý nhà nước theo phân cấp.
  • Nguồn thu phân cấp: Cơ chế phân định các khoản thu ngân sách xã hưởng 100%, thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm theo Quyết định số 55/2010/QĐ-UBND của UBND thành phố Hà Nội, và thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp huyện.
  • Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển: Cơ cấu chi tiêu bảo đảm hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, sự nghiệp kinh tế - xã hội kết hợp với xây dựng hạ tầng cơ sở nông thôn.
  • Dự phòng ngân sách: Khoản dự phòng bắt buộc bố trí từ 2% đến 5% tổng chi dự toán nhằm chủ động phòng chống thiên tai, dịch bệnh và giải quyết các nhiệm vụ đột xuất phát sinh trong năm ngân sách.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng hệ phương pháp kết hợp giữa thu thập số liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực địa:

  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Nghiên cứu khảo sát toàn bộ 31/31 xã, thị trấn trên địa bàn huyện Ba Vì. Phương pháp chọn mẫu điển hình kết hợp phân tầng được áp dụng để phỏng vấn sâu trực tiếp 31 kế toán trưởng ngân sách xã và cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, đại diện đầy đủ cho 3 tiểu vùng địa lý: 7 xã vùng núi, 13 xã vùng đồi gò, 10 xã đồng bằng và 1 xã bãi bồi giữa sông.
  • Nguồn dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ báo cáo dự toán, báo cáo chấp hành và báo cáo quyết toán tài chính chính thức của Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện Ba Vì, Chi cục Thuế huyện Ba Vì và Kho bạc Nhà nước Ba Vì trong chuỗi thời gian 3 năm từ 2014 đến 2016.
  • Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Phương pháp thống kê mô tả kết hợp phân tích so sánh chuỗi thời gian được lựa chọn nhằm lượng hóa chính xác tốc độ tăng trưởng, tỷ lệ hoàn thành dự toán của từng sắc thuế và cơ cấu chi tiêu. Cách tiếp cận này cho phép phát hiện rõ các sai lệch định lượng giữa dự toán và thực hiện, đồng thời đánh giá khách quan các nhân tố tác động đến cân đối ngân sách địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2014 – 2016 trên địa bàn huyện Ba Vì chỉ ra các kết quả nổi bật sau:

  • Tổng quy mô thu ngân sách liên tục biến động và vượt dự toán giao: Năm 2014, tổng thu ngân sách cấp xã đạt 251.128 triệu đồng; năm 2015 tăng 20,2% đạt trên 301.850 triệu đồng; năm 2016 duy trì ở mức 283.134 triệu đồng. Mức thực hiện thu luôn vượt xa dự toán đầu năm, phản ánh công tác lập dự toán thu còn thụ động và chưa bao quát hết nguồn lực.
  • Cơ cấu thu phụ thuộc sâu sắc vào trợ cấp từ cấp trên: Khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên chiếm tỷ trọng áp đảo trong tổng thu ngân sách xã, đạt 210.322,9 triệu đồng năm 2014; tăng lên 255.230,7 triệu đồng năm 2015 (đạt 234,7% dự toán giao) và đạt 253.322,9 triệu đồng năm 2016 (đạt 191,8% dự toán). Trong đó, bổ sung có mục tiêu cho các chương trình nông thôn mới chiếm bình quân trên 50% tổng số thu trợ cấp.
  • Biến động mạnh của các khoản thu xã hưởng 100%: Khoản thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản luôn hoàn thành vượt mức kế hoạch với tỷ lệ rất cao: năm 2014 đạt 426,6%, năm 2015 đạt 759,6% (với 5.913 triệu đồng) và năm 2016 đạt 727,5% dự toán do phát sinh tiền bồi thường giải phóng mặt bằng các dự án đê sông Tích và Nghĩa trang Yên Kỳ. Ngược lại, khoản đóng góp tự nguyện giảm mạnh từ 2.784 triệu đồng năm 2014 xuống 560 triệu đồng năm 2015 và chỉ còn 143,8 triệu đồng năm 2016 (giảm hơn 94,8%).
  • Sự phân hóa giữa các nguồn thu phân chia theo tỷ lệ: Thuế nhà đất giữ đà tăng trưởng ổn định từ 1.860,7 triệu đồng năm 2014 lên 2.201,1 triệu đồng năm 2016 (hoàn thành 220,1% dự toán) do mở rộng cấp quyền sử dụng đất ở các xã Cam Thượng, Phú Đông, Đồng Thái. Trái lại, lệ phí trước bạ sụt giảm mạnh từ 1.214,5 triệu đồng năm 2014 xuống 682,7 triệu đồng năm 2015 (chỉ đạt 68,3% kế hoạch) do thị trường bất động sản chững lại.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực nghiệm chỉ ra rằng công tác quản lý ngân sách xã tại Ba Vì còn tồn tại điểm nghẽn lớn trong tính chính xác của dự toán. Việc số thu thực tế vượt từ 150% đến hơn 700% so với dự toán ở một số khoản mục không phản ánh sự đột phá trong quản lý, mà bộc lộ sự dè dặt, hình thức trong khâu dự báo nguồn thu của chính quyền cơ sở.

Nguyên nhân chính xuất phát từ trình độ chuyên môn của đội ngũ công chức tài chính - kế toán cấp xã còn hạn chế, chưa nắm vững kỹ thuật phân tích dự báo kinh tế. Đồng thời, việc quản lý hợp đồng thuê đất công ích, ki-ốt, bến bãi còn lỏng lẻo, dẫn đến thất thoát hoặc để ngoài sổ sách ngân sách.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý ngân sách tại huyện Quốc Oai và thị xã Sơn Tây, huyện Ba Vì còn thiếu sự phối hợp liên ngành chặt chẽ giữa Chi cục Thuế, Ban Tài chính xã và Kho bạc Nhà nước trong việc rà soát đối tượng nộp thuế và thẩm tra khối lượng xây dựng cơ bản.

Về mặt trực quan hóa dữ liệu, bức tranh tài chính này có thể được mô tả hiệu quả qua biểu đồ cột chồng phân tích cơ cấu 4 nhóm nguồn thu (thu 100%, thu phân chia, thu bổ sung, thu chuyển nguồn) qua các năm, kết hợp cùng bảng ma trận đối chiếu tỷ lệ sai lệch giữa số dự toán và số thực chi. Qua đó, nhà quản trị có thể nhận diện ngay mức độ rủi ro mất cân đối ngân sách khi nguồn trợ cấp cấp trên bị cắt giảm.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Ba Vì, hệ thống 4 nhóm giải pháp chiến lược cần được triển khai đồng bộ:

  • Chuẩn hóa quy trình lập dự toán thu – chi từ cấp cơ sở: UBND các xã chủ trì phối hợp với Ban Tài chính và các đoàn thể áp dụng triệt để phương pháp lập dự toán từ cơ sở. Cần bám sát kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, khảo sát kỹ lưỡng các cơ sở kinh doanh, nâng độ chính xác của dự toán thu đạt tối thiểu 90% so với khả năng thực hiện, hoàn thành phê duyệt dự toán chi tiết trước ngày 31/12 hàng năm.
  • Khai thác và nuôi dưỡng các nguồn thu bền vững tại địa phương: UBND huyện chỉ đạo 31 xã, thị trấn tiến hành rà soát 100% diện tích quỹ đất công ích, chấm dứt các hợp đồng giao khoán trái thẩm quyền, tổ chức đấu thầu công khai các hợp đồng thuê mặt bằng bến bãi, chợ theo giá thị trường. Mục tiêu nâng tỷ trọng nguồn thu tự cân đối tại chỗ từ mức 5-7% hiện nay lên mức 12-15% tổng chi ngân sách trong giai đoạn 3 năm tiếp theo.
  • Siết chặt kỷ luật tài khóa và chuyển đổi phương thức quyết toán: Kho bạc Nhà nước Ba Vì và Phòng Tài chính - Kế hoạch tăng cường kiểm soát 100% các khoản chi qua kho bạc, kiên quyết xuất toán các khoản chi sai định mức hoặc ngoài dự toán. Chuyển đổi căn bản công tác quyết toán ngân sách xã từ phương thức "quyết toán theo số cấp phát" sang "quyết toán theo số thực chi", đồng thời trích lập quỹ dự phòng ngân sách đúng mức 2% đến 5% tổng chi để chủ động ứng phó thiên tai, dịch bệnh.
  • Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và nâng cao năng lực cán bộ: Phòng Nội vụ phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch tổ chức 2 đến 3 đợt tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu hàng năm cho 100% kế toán xã về Luật Ngân sách Nhà nước. Đồng thời, triển khai hệ thống phần mềm kế toán công và quản trị ngân sách xã liên thông dữ liệu trực tiếp với Kho bạc Nhà nước và Chi cục Thuế huyện trước năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn cung cấp nguồn tài liệu học thuật và thực tiễn giá trị cao cho các nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ quản lý tài chính và công chức kế toán cấp xã, huyện: Tài liệu cung cấp cẩm nang chi tiết về nghiệp vụ lập dự toán, quản lý thu thuế môn bài, thuế đất ở, hạch toán quỹ đất công và quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước tại 31 xã nông nghiệp đặc thù.
  • Lãnh đạo UBND và Thường trực HĐND cấp cơ sở: Sử dụng các kết quả nghiên cứu làm căn cứ khoa học để xây dựng nghị quyết phân bổ ngân sách, thẩm định báo cáo quyết toán và thực hiện chức năng giám sát chi tiêu công minh bạch, hiệu quả.
  • Học viên cao học và nhà nghiên cứu ngành Quản trị kinh doanh, Tài chính công: Tham khảo khung lý thuyết phân cấp tài khóa, mô hình đánh giá chu trình ngân sách địa phương và hệ phương pháp phân tích số liệu thứ cấp áp dụng cho các đề tài nghiên cứu kinh tế công.
  • Cơ quan hoạch định chính sách tại Sở Tài chính và Bộ Tài chính: Khai thác các phát hiện thực tế tại huyện Ba Vì để đánh giá mức độ phù hợp của các văn bản quy phạm pháp luật, từ đó sửa đổi cơ chế phân cấp nguồn thu và định mức phân bổ ngân sách cho các địa bàn miền núi, nông thôn khó khăn.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến ngân sách các xã tại huyện Ba Vì phụ thuộc trên 90% vào cấp trên là gì?
Do đặc thù cơ cấu kinh tế thuần nông, công nghiệp và dịch vụ chưa phát triển nên quy mô nguồn thu tại chỗ rất hạn hẹp, chỉ đáp ứng 5% đến 7% nhu cầu. Trong khi đó, các nhiệm vụ chi an sinh xã hội, xây dựng hạ tầng nông thôn mới và quản lý hành chính đòi hỏi nguồn lực lớn, buộc ngân sách huyện và thành phố phải cấp bổ sung bình quân hơn 250.000 triệu đồng mỗi năm.

Tại sao khoản thu từ quỹ đất công ích lại vượt dự toán hàng trăm phần trăm trong giai đoạn 2014 – 2016?
Số thu đất công vượt từ 426,6% đến 759,6% so với dự toán (thu về 5.913 triệu đồng năm 2015) do phát sinh các khoản bồi thường giải phóng mặt bằng đột xuất từ các đại dự án như hệ thống đê sông Tích và Nghĩa trang Yên Kỳ. Các khoản thu này phát sinh theo tiến độ giải ngân dự án đầu tư nên rất khó để chính quyền xã dự báo chính xác từ đầu năm.

Khoản thu đóng góp tự nguyện của nhân dân giảm sâu từ năm 2015 đến 2016 do đâu?
Số thu giảm mạnh từ 2.784 triệu đồng năm 2014 xuống còn 143,8 triệu đồng năm 2016 do giai đoạn đầu các xã tập trung cao điểm huy động vốn đối ứng để hoàn thành các tiêu chí nông thôn mới (đường làng, ngõ xóm, nhà văn hóa). Khi các công trình trọng điểm đã hoàn thành, số lượng dự án khởi công mới giảm đi, kéo theo mức độ huy động ngày công và tiền mặt giảm tương ứng.

Hạn chế lớn nhất trong khâu quyết toán ngân sách xã tại Ba Vì là gì?
Hạn chế cốt lõi là công tác quyết toán vẫn thực hiện theo số kinh phí được cấp phát thay vì đối chiếu theo số thực chi phát sinh tại cơ sở. Thêm vào đó, khối lượng hồ sơ chứng từ của 31 đơn vị rất lớn trong khi biên chế thẩm định tại Phòng Tài chính - Kế hoạch hạn chế, dẫn đến việc kiểm soát tính hợp lý, hợp lệ của chứng từ chưa triệt để.

Làm cách nào để nâng cao tính khả thi của dự toán ngân sách xã hàng năm?
Cần kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp lập dự toán tổng hợp và lập dự toán chi tiết từ cơ sở. Ban Tài chính xã phải phối hợp đồng bộ với cơ quan thuế để rà soát toàn bộ hộ kinh doanh, nắm chắc nguồn thu từ chuyển nhượng đất đai và tham vấn đầy đủ các đơn vị sử dụng ngân sách trước khi trình HĐND xã phê duyệt.

Kết luận

  • Ngân sách xã là công cụ tài chính cốt lõi phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm an sinh tại 31 xã, thị trấn thuộc huyện Ba Vì.
  • Thực trạng giai đoạn 2014 – 2016 cho thấy quy mô thu ngân sách xã tăng trưởng qua từng năm nhưng nguồn thu tại chỗ chỉ đáp ứng 5% đến 7% nhu cầu chi, tính tự chủ tài khóa chưa cao.
  • Công tác lập dự toán còn mang tính hình thức dẫn đến tình trạng số thực hiện vượt dự toán cơ học; việc quyết toán chi ngân sách chủ yếu dựa trên số cấp phát.
  • Nguồn thu từ quỹ đất công và bồi thường dự án đóng vai trò trụ cột trong nhóm thu 100%, trong khi nguồn thu đóng góp tự nguyện sụt giảm mạnh khi các dự án hạ tầng hoàn tất.
  • Nâng cao tính kỷ luật, chuẩn hóa quy trình lập dự toán từ cơ sở và đẩy mạnh chuyển đổi số kế toán công là những giải pháp cấp bách cần thực hiện trong giai đoạn 2018 – 2020.

Luận văn đã đóng góp hệ thống luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc, phản ánh chân thực bức tranh quản trị tài khóa cơ sở tại địa bàn nông thôn - miền núi Hà Nội. Các cấp chính quyền địa phương và cơ quan chuyên môn cần khẩn trương nghiên cứu, thể chế hóa các nhóm khuyến nghị vào đề án quản lý tài chính công giai đoạn mới nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực và thúc đẩy kinh tế Ba Vì phát triển bền vững.