CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚC TẠM THỜI NHÀN RỖI 1. Ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi 1. Ngân quỹ nhà nước NQNN là một khái niệm vẫn còn khá mới và xa lạ tại Việt Nam, khi nhắc đến NQNN mọi thường sẽ có xu hướng hiểu rằng đó chính là ngân sách nhà nước, tuy nhiên đó là 02 khái niệm khác nhau hoàn toàn. "Ngân quỹ nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước có trên các tài khoản của Kho bạc Nhà nước mở tại NHNN Việt Nam và các NHTM, tiền mặt tại các đơn vị Kho bạc Nhà nước.
Ngân quỹ nhà nước được hình thành từ quỹ ngân sách các cấp và tiền gửi của các quỹ tài chính nhà nước, đơn vị, tổ chức kinh tế tại Kho bạc Nhà nước" (Quốc hội, 2015). Từ quy định nêu trên có thể thấy NQNN là khái niệm rộng hơn và bao hàm cả ngân sách nhà nước, do NQNN chính là toàn bộ khoản tiền của Nhà nước bao gồm cả tiền mặt và tiền có trên tài khoản của KBNN; đồng thời, nguồn hình thành NQNN cũng chính là từ quỹ ngân sách nước và tiền gửi của các quỹ tài chính nhà nước, các đơn vị, tổ chức kinh tế tại KBNN. Đến nay, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 vẫn đang có hiệu lực thi hành và chưa có văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế, do đó khái niệm NQNN tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 vẫn có hiệu lực và được ứng dụng thực tế trong quản lý nhà nước cũng như ứng dụng nghiên cứu trong đề tài này. Về cơ quan quản lý, hiện nay NQNN đang được giao cho KBNN quản lý theo nguyên tắc: - Quản lý tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống KBNN.
- Thực hiện tập trung nhanh mọi nguồn thu nhằm đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của ngân sách nhà nước và các đơn vị giao dịch tại KBNN theo quy định. - Việc quản lý NQNN phải đảm bảo an toàn và có hiệu quả; gắn kết quản lý NQNN với quản lý ngân sách nhà nước và quản lý nợ công, đảm bảo khả năng thanh toán các Khoản nợ của Chính phủ. Ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi Trước khi phân tích khái niệm về NQNN tạm thời nhàn rỗi cần phải hiểu một số khái niệm liên quan như sau: 5 - Thu NQNN: các khoản thu NQNN thực vào tài khoản của KBNN mở tại ngân hàng hoặc vào quỹ tiền mặt tại các đơn vị KBNN - Chi NQNN: các khoản chi của NQNN; bao gồm: các khoản chi của NSNN (bao gồm cả các khoản chi trả nợ – trừ các khoản chi trả nợ tạm ứng, vay NQNN của NSNN); các khoản chi của các đơn vị giao dịch có tài khoản tại KBNN theo chế độ quy định. - Tồn NQNN: tại một thời điểm bằng tổng số dư các tài khoản của KBNN tại ngân hàng và số dư các tài khoản tiền mặt tại các đơn vị KBNN tại thời điểm đó.
- Tồn NQNN tối thiểu: là mức tồn NQNN thấp nhất để đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả của KBNN. - NQNN tạm thời nhàn rỗi trong kỳ là số chênh lệch dương được xác định theo công thức sau: Tồn NQNN ước tính đầu kỳ cộng (+) tổng khả năng thu NQNN trong kỳ (bao gồm cả các khoản sử dụng NQNN đến hạn thu hồi) trừ đi (-) tổng nhu cầu chi NQNN trong kỳ (bao gồm cả các khoản hoàn trả tiền vay bù đắp NQNN tạm thời thiếu hụt đến hạn trong kỳ) trừ đi (-) định mức tồn NQNN tối thiểu trong kỳ (Bộ Tài chính, 2016). Theo đó, có thể dễ dàng hiểu NQNN tạm thời nhàn rỗi chính là một phần thuộc NQNN và đó là phần NQNN tạm thời chưa được sử dụng trong kỳ sau khi đã cân đối hết các khoản thu, chi và định mức tồn NQNN tối thiểu trong kỳ. Và chính vì vậy, tương tự với NQNN, NQNN tạm thời nhàn rỗi được quản lý trực tiếp bởi KBNN.
Quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi 1. Khái niệm và mục tiêu quản lý Tiếp cận theo khái niệm quản lý nói chung, có thể hiểu Quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi là việc lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu quản lý về ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi. Tuy nhiên, để có cách hiểu đơn giản và phù hợp hơn so với thực tế quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi hiện nay có thể tiếp cận khái niệm này theo chức năng quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi. Theo đó, việc quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi là việc quản lý các hoạt động sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi trong đó bao gồm 04 hoạt động: - Tạm ứng, cho vay NQNN đối với NSTW.
- Tạm ứng NQNN cho ngân sách cấp tỉnh. - Gửi có kỳ hạn NQNN tạm thời nhàn rỗi tại NHTM. - Mua lại có kỳ hạn TPCP từ NHTM. 6 Về mục tiêu quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi phải phù hợp và thống nhất với mục tiêu chung về quản lý NQNN, theo đó, hoạt động quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi hướng tới các mục tiêu như sau: - Tạo và gia tăng tối đa nguồn thu cho NQNN, đóng góp vào NSNN: Một trong những mục tiêu căn bản nhất trong quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi là tạo thêm nhiều nguồn thu cho NQNN.
Thay vì chỉ gửi không kỳ hạn NQNN tạm thời nhàn rỗi tại NHNN Việt Nam, NQNN tạm thời nhàn rỗi được sử dụng để đầu tư như gửi có kỳ hạn tại NHTM, mua lại có kỳ hạn TPCP nhằm mang lại nhiều tiền lãi hơn cho NQNN, giúp giảm chi phí cơ hội của NQNN tạm thời nhàn rỗi. Bên cạnh - Giảm tối đa chi phí vay nợ cho NSNN: NSNN có thể được vay trên cả thị trường trong và ngoài nước như vay thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ tại thị trường trong nước, ngoài nước, vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài,. Tuy nhiên, việc áp dụng phương thức vay trên, NSNN vẫn phải gánh chịu lượng chi phí rất lớn hoặc phụ thuộc nhiều vào nước ngoài. Thay vào đó, việc sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi để cho NSNN tạm ứng, vay với lãi suất thấp (hoặc không lãi suất) nhằm hướng tới giảm thiểu tối đa chi phí vay nợ cho NSNN, góp phần giảm gánh nặng trả nợ lãi vay của NSNN.
- Phối hợp nhịp nhàng với chính sách tiền tệ, thúc đẩy các giao dịch thị trường thứ cấp: ngoài 02 mục tiêu trên, hoạt động quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi một phần nhằm thúc đẩy các giao dịch trên thị trường thứ cấp như các giao dịch trên thị trường TPCP, các giao dịch gửi tiền tại các hệ thống NHTM,. - Đảm bảo an toàn nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi, đây vừa là mục tiêu vừa là nguyên tắc trong quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi. Hoạt động quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi cũng phải hướng đến nhằm giảm thiểu tối đa các rủi ro có thể xảy ra đối với nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi. Nguyên tắc quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi Quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi phải đảm bảo những nguyên tắc cơ bản sau: - Gắn liền với việc quản lý có hiệu quả, NQNN tạm thời nhàn rỗi phải được quản lý an toàn, không làm ảnh hưởng đến khả năng thanh toán, chi trả của NQNN: NQNN tạm thời nhàn rỗi bản chất là phần NQNN tạm thời chưa được sử dụng trong kỳ và có thể được sử dụng để thanh toán, chi trả tại bất kỳ thời điểm nào trong tương lai.
Do đó, việc sử dụng các NQNN tạm thời nhàn rỗi phải hướng đến sự an toàn và có khả năng thu hồi đầy đủ, kịp thời theo kế hoạch để đảm bảo nhu cầu thanh toán, chi trả NQNN tại 7 mọi thời điểm, không để xảy ra tình huống Chính phủ mất khả năng thanh toán do không còn hoặc không có đủ số dư ngân quỹ để chi tiêu. - Gắn kết chặt chẽ giữa quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi với quản lý NSNN, quản lý nợ công. Do NSNN là một phần thuộc NQNN vì vậy quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi cũng phải gắn kết với quản lý NSNN, các kế hoạch sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi phải phù hợp với dự toán thu, chi của NSNN. Bên cạnh đó, nhằm thực hiện mục tiêu giảm tối đa chi phí vay nợ cho NSNN thông qua việc sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi để tạm ứng, cho vay NSNN; hoạt động quản lý NQNN phải gắn kết chặt chẽ với quản lý nợ công.
Quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi và quản lý nợ đều nhằm đảm bảo thanh khoản của Chính phủ; do đó, cần phải đảm bảo không xảy ra tình trạng huy động vốn vay dư thừa song vẫn phải đảm bảo có đủ tiền để thanh toán các nhu cầu chi của Chính phủ. Bên cạnh đó, hai công tác này cũng đều liên quan đến hoạt động thị trường; trong khi nhà quản lý ngân quỹ đầu tư ngân quỹ nhàn rỗi qua các công cụ ngắn hạn khi NQNN tạm thời nhàn rỗi, thì nhà quản lý nợ cũng huy động vốn vay dài hạn trên thị trường thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ; nếu hai công tác này không được phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng, sẽ dẫn đến việc cạnh tranh lẫn nhau hoặc ảnh hưởng tiêu cực đến các giải pháp triển khai trong quản lý NQNN và quản lý nợ, làm gia tăng chi phí vay nợ và gây áp lực lên thị trường. Bộ máy quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi Bộ máy quản lý ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi là các cơ quan trung ương bao gồm Chính phủ, Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước trung ương. Trong đó: - Chính phủ là cơ quan ban hành văn bản quy định pháp luật quy định những nội dung cơ bản trong quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi và không tham gia trực tiếp vào hoạt động quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi, tuy nhiên có quyền yêu cầu Bộ Tài chính báo cáo về tình hình sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi.
- Bộ Tài chính vừa là cơ quan tham gia vào hoạt động quản lý NQNN vừa là cơ quan ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết việc thực hiện quản lý NQNN tạm thời nhàn rỗi. Bộ Tài chính có thẩm quyền phê duyệt các chủ trương, phương án, hạn mức, đối tượng sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi hàng quý, năm.