Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội địa phương, đầu tư công vào xây dựng cơ bản giữ vai trò huyết mạch nhằm hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và nâng cao năng lực cạnh tranh. Tại huyện Lạng Giang, tỉnh Bắc Giang, giai đoạn 2017-2019 ghi nhận sự bứt phá mạnh mẽ khi địa phương đã triển khai 320 dự án đầu tư công với 1.154 gói thầu, đạt tổng giá trị trúng thầu lên tới 556 tỷ đồng. Nguồn vốn giải ngân thực tế tăng trưởng đều đặn qua các năm, từ 92,16 tỷ đồng năm 2017 lên 101,67 tỷ đồng năm 2019, đóng góp trực tiếp vào mục tiêu hoàn thiện hạ tầng nông thôn mới và đô thị hóa.

Tuy nhiên, công tác quản lý dự án đầu tư công trên địa bàn huyện vẫn đối mặt với nhiều thách thức mang tính hệ thống. Việc quản lý dàn trải, sai sót trong áp dụng định mức dự toán, nghiệm thu khối lượng thi công cùng áp lực chậm tiến độ giải phóng mặt bằng đã làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Điển hình, kết quả thanh tra tại 8 xã trên địa bàn huyện đã phát hiện sai phạm kinh tế tại 38 công trình với tổng giá trị thẩm tra 53 tỷ 761 triệu đồng, dẫn đến số tiền sai phạm là 639 triệu đồng cần xử lý thu hồi và giảm trừ quyết toán.

Trước bối cảnh đó, luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Mai Công Tuấn tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Đánh giá toàn diện thực trạng, bóc tách các yếu tố chi phối và thiết lập hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tối ưu hóa công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Lạng Giang. Với phạm vi nghiên cứu số liệu thực chứng từ năm 2016 đến năm 2019 và tầm nhìn đề xuất giai đoạn 2021-2025, công trình mang lại giá trị thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học vững chắc giúp nâng cao hiệu lực kiểm soát chi ngân sách, ngăn ngừa thất thoát lãng phí và đẩy nhanh tiến độ bàn giao các công trình trọng điểm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống lý luận dựa trên hai trụ cột lý thuyết chính: Lý thuyết vòng đời dự án đầu tư xây dựng (Project Life Cycle Theory) và Lý thuyết quản trị tài chính công gắn liền với phân cấp ngân sách nhà nước. Mô hình quản lý dự án trong nghiên cứu bao quát trọn vẹn chu trình từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư (lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương và dự án), giai đoạn thực hiện đầu tư (đấu thầu, tạm ứng, giám sát thi công, nghiệm thu khối lượng) cho đến giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác (thanh quyết toán, kiểm tra và bảo hành).

Khung lý thuyết của đề tài làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Vốn đầu tư công về xây dựng cơ bản: Toàn bộ nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước (ngân sách trung ương, địa phương, trái phiếu, vốn ODA) được cân đối để tái sản xuất mở rộng tài sản cố định công cộng.
  • Quản lý dự án đầu tư xây dựng: Quá trình vận dụng hệ thống nguyên tắc, phương pháp và công cụ quản trị để điều hành phạm vi, tiến độ, chi phí, chất lượng, an toàn và rủi ro nhằm đạt mục tiêu đề ra trong giới hạn nguồn lực.
  • Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Cơ chế phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) trong việc quyết định chủ trương, giao dự toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư.
  • Tổng mức đầu tư và quyết toán vốn: Giới hạn chi phí tối đa của dự án được người có thẩm quyền phê duyệt và giá trị thanh toán cuối cùng phản ánh chi phí hợp pháp thực tế sau khi công trình hoàn thành.

Hệ thống pháp lý nền tảng được luận văn vận dụng xuyên suốt bao gồm: Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 cùng hệ thống các văn bản hướng dẫn như Nghị định số 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng và Nghị định số 84/2015/NĐ-CP về giám sát, đánh giá đầu tư.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu sơ cấp và dữ liệu thứ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan và độ tin cậy khoa học cao:

  • Dữ liệu sơ cấp: Được thu thập thông qua khảo sát thực địa bằng bảng hỏi cấu trúc đối với cỡ mẫu gồm 125 đối tượng, chia thành hai nhóm mẫu đại diện: 100 cán bộ, chuyên viên chuyên trách thuộc Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Lạng Giang, Phòng Tài chính - Kế hoạch và các phòng ban liên quan; cùng 25 cán bộ kỹ thuật, đại diện nhà thầu trực tiếp thi công công trình trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích được áp dụng nhằm phản ánh đa chiều từ cơ quan đại diện chủ đầu tư đến đơn vị thực thi ngoài hiện trường.
  • Dữ liệu thứ cấp: Được tổng hợp từ Niên giám thống kê huyện Lạng Giang giai đoạn 2016-2019, các báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo giám sát đánh giá đầu tư của Ủy ban nhân dân huyện, văn bản thanh tra của Thanh tra tỉnh Bắc Giang và hồ sơ quản lý đấu thầu lưu trữ.

Các phương pháp phân tích số liệu chủ đạo bao gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Tổng hợp quy mô vốn, số lượng gói thầu và phân loại công trình theo nguồn vốn, nhóm dự án.
  • Phương pháp so sánh tuyệt đối và tương đối: Đánh giá mức độ biến động của vốn giải ngân thực tế (tăng từ 92,16 tỷ đồng lên 101,67 tỷ đồng) và tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu.
  • Phương pháp phân tổ thống kê: Phân nhóm các nguyên nhân gây chậm tiến độ, bóc tách sai phạm kinh tế theo từng khâu (áp sai đơn giá so với nghiệm thu sai khối lượng).

Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật, đồng thời tạo cơ sở đối chiếu rõ nét giữa quy định pháp luật và thực tiễn triển khai tại địa phương trong mốc thời gian nghiên cứu từ năm 2019 đến năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư công tại huyện Lạng Giang giai đoạn 2017-2019 đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, quy mô đầu tư và mật độ triển khai dự án tăng trưởng rất nhanh. Huyện Lạng Giang đã tổ chức quản lý 320 dự án đầu tư xây dựng với tổng số 1.154 gói thầu được ký kết thành công. Tổng giá trị trúng thầu đạt 556 tỷ đồng. Tỷ trọng số lượng gói thầu phân bố đều qua các năm: năm 2015 thực hiện 319 hợp đồng, năm 2016 là 263 hợp đồng, năm 2017 đạt 297 hợp đồng và năm 2018 đạt 275 hợp đồng. Số lượng dự án lớn phân bố trên 22 xã và 2 thị trấn đã tạo áp lực rất lớn lên bộ máy quản lý còn mỏng của địa phương.

Thứ hai, kết quả giải ngân nguồn vốn ngân sách nhà nước có bước tiến đáng ghi nhận nhưng chưa thực sự đồng đều. Tỷ lệ giải ngân thực tế năm 2017 đạt 92,16 tỷ đồng và tăng lên 101,67 tỷ đồng vào năm 2019 (tăng trưởng tương đương 10,32%). Các dự án chuyển tiếp và dự án hoàn thành bàn giao được ưu tiên bố trí vốn theo đúng quy định của Luật Đầu tư công, hạn chế tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài.

Thứ ba, công tác thanh tra phát hiện nhiều sai phạm kinh tế trong khâu lập dự toán và nghiệm thu. Kết quả thanh tra của Thanh tra tỉnh Bắc Giang tại 8 xã thuộc huyện Lạng Giang trên 38 công trình xây dựng cơ bản với tổng giá trị 53 tỷ 761 triệu đồng đã phát hiện sai phạm kinh tế tổng cộng 639 triệu đồng (chiếm khoảng 1,19% tổng giá trị thanh tra). Trong cơ cấu sai phạm, việc áp sai định mức, đơn giá chiếm tỷ trọng lớn nhất với 393 triệu đồng (tương đương 61,50%), trong khi sai phạm do nghiệm thu sai khối lượng thực tế thi công là 245 triệu đồng (tương đương 38,34%). Cơ quan thanh tra đã kiến nghị thu hồi trực tiếp về ngân sách nhà nước 469 triệu đồng tại 38 công trình và thực hiện giảm trừ khi quyết toán 170 triệu đồng tại 11 công trình.

Thứ tư, công tác giải phóng mặt bằng và quy trình phối hợp biểu mẫu còn nhiều điểm nghẽn. Kết quả khảo sát 100 cán bộ quản lý cho thấy có đến hơn 65% ý kiến đánh giá công tác giải phóng mặt bằng là nguyên nhân hàng đầu khiến các dự án nhóm B và nhóm C bị chậm tiến độ bàn giao, dẫn đến việc phải điều chỉnh thời gian thực hiện hợp đồng và phát sinh chi phí quản lý.

Thảo luận kết quả

Phân tích sâu nguyên nhân của các tồn tại trên cho thấy, sai phạm về định mức và đơn giá (393 triệu đồng) chủ yếu bắt nguồn từ năng lực thẩm định hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công - dự toán ở cấp huyện còn hạn chế. Đội ngũ cán bộ kỹ thuật trẻ mới tuyển dụng chưa nắm bắt kịp thời biến động giá vật liệu thị trường và các văn bản điều chỉnh định mức chuyên ngành của Bộ Xây dựng. Đối chiếu với bài học kinh nghiệm tại Ban Quản lý dự án thành phố Ninh Bình (quản lý 135 dự án với tổng vốn hơn 3.000 tỷ đồng giai đoạn 2010-2016) và Ban Quản lý dự án huyện Sóc Sơn - Hà Nội (quản lý 259 dự án), điểm mấu chốt để hạn chế sai sót là phải duy trì chế độ giao ban hiện trường định kỳ 15 ngày một lần và phân định quyền hạn độc lập cho từng kỹ sư phụ trách gói thầu.

Khi thảo luận về hiệu quả quản lý vốn, các dữ liệu có thể được mô hình hóa trực quan qua hai dạng đồ thị chuẩn:

  • Biểu đồ hình cột chồng (Stacked Column Chart) so sánh giữa kế hoạch vốn giao hàng năm và giá trị giải ngân thực tế (92,16 tỷ đồng năm 2017 so với 101,67 tỷ đồng năm 2019) nhằm phản ánh rõ tốc độ hấp thụ vốn ngân sách của địa phương.
  • Biểu đồ tròn (Pie Chart) biểu diễn cơ cấu sai phạm tài chính được phát hiện qua công tác thanh tra, làm nổi bật tỷ trọng 61,50% do áp sai đơn giá và 38,34% do nghiệm thu sai khối lượng.

Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban Quản lý dự án huyện và Kho bạc Nhà nước trong việc chia sẻ hệ thống thông tin dữ liệu thanh toán còn thiếu tính đồng bộ. Tình trạng mẫu biểu báo cáo quyết toán chưa thống nhất đã làm kéo dài thời gian thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành, ảnh hưởng đến chu chuyển dòng tiền của các nhà thầu xây lắp.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý dự án đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại huyện Lạng Giang giai đoạn 2021-2025, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập, thẩm định và giao kế hoạch vốn đầu tư trung hạn và hàng năm. Ủy ban nhân dân huyện Lạng Giang cần chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì rà soát, bảo đảm 100% dự án khởi công mới phải có quyết định phê duyệt đầu tư trước ngày 31 tháng 10 của năm trước năm kế hoạch theo Luật Đầu tư công. Cắt giảm tối thiểu 15-20% thời gian thẩm định nội bộ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, tuyệt đối không bố trí vốn dàn trải cho các công trình chưa hoàn tất thủ tục mặt bằng. Timeline thực hiện: Áp dụng đồng bộ từ kỳ kế hoạch ngân sách năm 2021.

Thứ hai, triển khai 100% hoạt động đấu thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Lạng Giang đóng vai trò chủ thể thực hiện, chuyển đổi toàn bộ các gói thầu xây lắp, tư vấn và mua sắm hàng hóa thuộc thẩm quyền sang hình thức đấu thầu điện tử rộng rãi. Mục tiêu cụ thể là nâng tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu đạt từ 5% đến 7% trên tổng giá trị dự toán gói thầu, loại bỏ hoàn toàn hiện tượng thông thầu và bảo đảm tính minh bạch, cạnh tranh lành mạnh. Timeline thực hiện: Hoàn thành chuyển đổi trong giai đoạn 2021-2023.

Thứ ba, siết chặt công tác giám sát hiện trường, kiểm soát khối lượng nghiệm thu và thanh quyết toán. Ban Quản lý dự án phối hợp chặt chẽ với đơn vị Tư vấn giám sát tăng cường tần suất kiểm tra đột xuất tại công trường; áp dụng nhật ký thi công điện tử nhằm kéo giảm tỷ lệ sai phạm nghiệm thu khối lượng xuống dưới 0,05% tổng mức đầu tư. Rút ngắn thời gian lập hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành nhóm C xuống dưới 6 tháng kể từ ngày bàn giao đưa vào sử dụng. Kho bạc Nhà nước huyện thực hiện kiểm soát thanh toán nghiêm ngặt theo đúng khối lượng hoàn thành thực tế. Timeline thực hiện: Thường xuyên liên tục từ năm 2021 đến 2025.

Thứ tư, chuẩn hóa năng lực chuyên môn đội ngũ cán bộ quản lý và số hóa hệ thống biểu mẫu nghiệp vụ. Ủy ban nhân dân huyện chủ trì xây dựng đề án đào tạo, bảo đảm 100% cán bộ làm công tác quản lý dự án, thẩm định dự toán và giám sát kỹ thuật đạt chứng chỉ hành nghề quản lý dự án theo quy định. Xây dựng phần mềm quản lý dữ liệu dùng chung giữa Ban Quản lý dự án, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ủy ban nhân dân các xã nhằm chuẩn hóa 100% biểu mẫu báo cáo tiến độ và quyết toán vốn. Timeline thực hiện: Hoàn thành trong giai đoạn 2021-2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  1. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện và thị xã: Cung cấp cẩm nang thực tiễn về quy trình tổ chức bộ máy, phương pháp lập kế hoạch vốn, quy trình kiểm soát nhà thầu thi công và các giải pháp phòng tránh sai phạm định mức dự toán dựa trên bài học thực chứng tại huyện Lạng Giang.

  2. Cơ quan quản lý nhà nước về tài chính, kế hoạch và thanh tra xây dựng: Là tài liệu tham khảo giá trị cho các Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch và cơ quan Thanh tra trong việc xây dựng tiêu chí thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành, thiết lập danh mục kiểm tra trọng yếu đối với các công trình ngân sách cấp xã và kiểm soát chặt chẽ quy trình tạm ứng vốn.

  3. Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công: Cung cấp khung phương pháp luận kết hợp dữ liệu sơ cấp (khảo sát 125 đối tượng) và dữ liệu thứ cấp (320 dự án, 1.154 gói thầu) để làm tài liệu giảng dạy, nghiên cứu tình huống thực tế về quản trị đầu tư công cấp địa phương tại Việt Nam.

  4. Các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu xây lắp và đơn vị tư vấn giám sát: Giúp các nhà thầu hiểu rõ các quy định kiểm soát chi từ Kho bạc Nhà nước, chuẩn hóa quy trình lập hồ sơ dự thầu qua mạng, tối ưu hóa công tác lập hồ sơ nghiệm thu thanh toán để hạn chế rủi ro bị cắt giảm hoặc thu hồi vốn khi quyết toán.

Câu hỏi thường gặp

1. Quy mô vốn và số lượng dự án đầu tư xây dựng cơ bản tại huyện Lạng Giang giai đoạn 2017-2019 là bao nhiêu?

Trong giai đoạn 2017-2019, huyện Lạng Giang đã triển khai 320 dự án đầu tư công với 1.154 gói thầu. Tổng giá trị trúng thầu đạt 556 tỷ đồng. Quy mô giải ngân vốn thực tế ghi nhận mức tăng trưởng ổn định, từ 92,16 tỷ đồng năm 2017 lên 101,67 tỷ đồng vào năm 2019, phản ánh tốc độ phát triển hạ tầng mạnh mẽ của huyện.

2. Các sai phạm kinh tế chủ yếu được phát hiện qua thanh tra đầu tư công tại Lạng Giang là gì?

Kết quả thanh tra 38 công trình tại 8 xã cho thấy sai phạm kinh tế tổng cộng 639 triệu đồng trên tổng giá trị thanh tra 53 tỷ 761 triệu đồng. Trong đó, sai do áp sai định mức và đơn giá chiếm 393 triệu đồng (61,50%), sai do nghiệm thu sai khối lượng thi công thực tế chiếm 245 triệu đồng (38,34%), dẫn đến việc thu hồi 469 triệu đồng về ngân sách.

3. Đâu là những yếu tố chính ảnh hưởng đến công tác quản lý dự án đầu tư công cấp huyện?

Nghiên cứu chỉ ra 5 yếu tố chi phối bao gồm: Mức độ phát triển kinh tế xã hội và nhu cầu hạ tầng địa phương; sự đồng bộ của thể chế chính sách pháp luật về đầu tư công; tính hoàn thiện của hệ thống thông tin quản lý; mức độ phối hợp liên ngành giữa các phòng ban; và hiệu quả phân cấp thẩm quyền ngân sách giữa cấp tỉnh và cấp huyện.

4. Luận văn đã rút ra những bài học kinh nghiệm quản lý nào từ các địa phương lân cận?

Từ mô hình của thành phố Ninh Bình và huyện Sóc Sơn, luận văn đúc kết 3 bài học: Sản phẩm xây dựng mang tính đặc thù không được phép có thứ phẩm; đội ngũ cán bộ quản lý phải được chuyên môn hóa cao gắn với cơ chế họp giao ban tiến độ 15 ngày một lần; và phải phân định rõ ràng trách nhiệm pháp lý giữa đại diện chủ đầu tư và các đơn vị tư vấn.

5. Giải pháp nào mang tính đột phá để nâng cao tính minh bạch và tiết kiệm vốn ngân sách?

Giải pháp đột phá là đẩy mạnh 100% hoạt động đấu thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia cho toàn bộ các gói thầu xây lắp cấp huyện. Phương thức này bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, rút ngắn thời gian lựa chọn nhà thầu và hướng tới mục tiêu tiết kiệm trực tiếp từ 5% đến 7% giá trị dự toán công trình.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư công trong xây dựng cơ bản, làm rõ vai trò then chốt của nguồn vốn ngân sách nhà nước trong việc hoàn thiện cơ sở hạ tầng huyện Lạng Giang, tỉnh Bắc Giang.
  • Nghiên cứu phản ánh trung thực bức tranh thực trạng giai đoạn 2017-2019 với 320 dự án, 1.154 gói thầu trị giá 556 tỷ đồng và mức giải ngân đạt 101,67 tỷ đồng năm 2019, đồng thời chỉ rõ những điểm nghẽn trong khâu nghiệm thu và giải phóng mặt bằng.
  • Công trình bóc tách chi tiết các sai phạm tài chính qua số liệu thanh tra 38 công trình với số tiền 639 triệu đồng, chứng minh sự cần thiết phải kiểm soát chặt định mức dự toán và khối lượng thi công thực tế.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ được đề xuất cho giai đoạn 2021-2025, tập trung vào hoàn thiện kế hoạch vốn, phổ cập 100% đấu thầu qua mạng, siết chặt giám sát nghiệm thu và chuẩn hóa nguồn nhân lực quản lý.
  • Lộ trình thực thi tiếp theo đòi hỏi Ủy ban nhân dân huyện Lạng Giang, Ban Quản lý dự án và các cơ quan chuyên môn khẩn trương số hóa quy trình quản lý, thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng chặt chẽ để tối ưu hóa hiệu quả từng đồng vốn đầu tư công, tạo đà bứt phá kinh tế xã hội vững chắc cho địa phương.