CHƯƠNG 1. HỆ THỐNG HÓA CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công 1. Đầu tư công Kinh tế học định nghĩa: Đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu Chính phủ, là các khoản chi của Chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như xây dựng đường giao thông, trường học, dịch vụ phòng bệnh và chữa bệnh, đảm bảo quốc phòng an ninh… Hiểu theo định nghĩa của đầu tư: Đầu tư công là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH không nhằm mục đích kinh doanh.
Hiểu theo nghĩa hẹp hơn thì đầu tư công bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Cụ thể, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Theo quy định tại Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật Đầu tư công”.
Đối tượng đầu tư công (theo Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2019), gồm: - Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội. - Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư.
- Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch. - Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Vốn đầu tư công Theo quy định tại khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019, vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019 cũng quy định: "Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này." Căn cứ những quy định trên, có thể hiểu vốn đầu tư công là nguồn vốn Nhà nước lấy từ NSNN và các nguồn thu hợp pháp khác của các cơ quan có liên quan để tiến hành thực hiện các chương trình, dự án đầu tư theo quy định của pháp luật.
Quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là quá trình nhà nước sử dụng tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt mục tiêu KT-XH, bao gồm: - Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công. - Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công. - Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. - Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ kế hoạch đầu tư công.
- Xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công. - Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công. Các nội dung lý thuyết cơ bản về quản lý đầu tư công trên địa bàn cấp huyện 1. Đặc điểm của quản lý đầu tư công Đầu tư công luôn gắn với chủ thể là Nhà Nước.
Theo Luật Đầu tư công năm 2019, Nhà nước quản lý hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Đầu tư công luôn hướng tới mục tiêu công cộng, lợi ích cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận. Đầu tư công là một trong những chính sách phát triển KT-XH 7 rất quan trọng của bất cứ Nhà nước nào, đặc biệt là những nước đang phát triển. Tuy nhiên, việc xác định các mục tiêu và định hướng phát triển đầu tư công theo hướng nào, quy mô đến đâu là phù hợp, có đáp ứng được yêu cầu phát triển trong thực tế hay không thì tùy thuộc rất lớn vào quyết định của các nhà hoạch định chính sách trong từng hoàn cảnh, từng thời điểm của mỗi quốc gia.
Chính sách phát triển đầu tư công trong thời gian qua chủ yếu theo hướng đáp ứng các mục tiêu công cộng hơn là mục tiêu lợi nhuận. Đầu tư công là hoạt động chứa đựng nhiều rủi ro, thời gian thực hiện dự án thường kéo dài, do đó hoạt động đầu tư thường chịu nhiều ảnh hưởng của điều kiện khách quan, chủ quan. Ngoài ra hoạt động đầu tư cần nguồn chi phí khá lớn, nguồn vốn phải nằm ứ đọng trong suốt quá trình đầu tư, nếu như hiệu quả mang lại không có thì Nhà Nước sẽ bị thiệt hại một khoản chi phí, đồng thời còn ảnh hưởng đến đời sống của Nhân dân. Đầu tư công phải được thực hiện theo quy định của pháp luật.
Để đảm bảo hoạt động đầu tư công đúng mục đích, công khai, minh bạch, hiệu quả thì phải được tổ chức thực hiện trong khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và phải có sự đảm bảo đúng mục tiêu, tiến độ, chất lượng, tiết kiệm, công khai, minh bạch và thống nhất quản lý Nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp. Vai trò của quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công có vai trò bảo đảm thực hiện mục tiêu phát triển KT-XH; góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN. Bố trí các nguồn vốn cho dự án đầu tư, xác định điểm dừng dự án đầu tư và nhu cầu sử dụng vốn, bảo đảm vốn NSNN và các nguồn vốn khác cho đầu tư, phối hợp giữa với các cơ quan chức năng để thúc đẩy sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư. Bên cạnh đó, Nhà nước tiến hành kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư để chấn chỉnh nhằm mục tiêu sử dụng đúng đắn và tiết kiệm các nguồn vốn từ NSNN.
Mặt khác, việc kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước còn hạn chế, ngăn chặn tình trạng thất thoát lãng phí, tham nhũng tiêu cực trong quá trình sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Quản lý đầu tư công có vai trò định hướng cho các hoạt động đầu tư trong nền kinh tế địa phương, thúc đẩy việc sử dụng các nguồn lực vốn đầu tư phát triển một cách hiệu quả. Quản lý đầu tư công góp phần bảo đảm kỷ cương, kỷ luật chính sách. Quản lý đầu tư công được thực hiện trên cơ sở tuân thủ pháp luật, cơ chế, chính sách, các quy định của Nhà nước.
Điều này bảo đảm trật tự kỷ cương trong thực thi pháp luật 8 và chính sách của Nhà nước, bảo đảm tính tập trung thống nhất trong quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, hạn chế sự rối loạn trong hoạt động đầu tư phát triển, trong sử dụng ngân sách cho đầu tư phát triển, bảo đảm tối đa hóa lợi ích khi thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội, an ninh, quốc phòng. Quản lý đầu tư công góp phần tạo lập môi trường và điều kiện thúc đẩy việc khai thác các nguồn vốn đầu tư phát triển trong và ngoài địa phương cho phát triển kinh tế. Chủ thể và đối tượng quản lý đầu tư công trên địa bàn cấp huyện 1. Chủ thể quản lý Chủ thể quản lý đầu tư công bao gồm các cơ quan chức năng của nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô đối với các dự án đầu tư công và cơ quan chủ đầu tư thực hiện quản lý từng dự án.
Bộ máy quản lý đầu tư công được minh họa theo sơ đồ sau: Người có thẩm quyền quyết định đầu tư (Thủ trưởng các đơn vị được phân cấp) Cơ quan chức năng (phòng TC-KH, Cơ quan cấp vốn (Kho bạc Kinh tế và Hạ tầng, Thanh tra…) Nhà nước huyện) Nhà thầu Chủ đầu tư 1. Đối tượng quản lý - Chủ đầu tư là người chủ sở hữu vốn, người vay vốn hoặc người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để đầu tư theo quy định của pháp luật. - Cơ quan cấp vốn, thực hiện cấp vốn theo đề nghị của chủ đầu tư, thanh toán trực tiếp cho nhà thầu. Hiện tại cơ quan cấp vốn trên địa bàn cấp huyện do Kho bạc nhà nước kiểm soát và thanh toán.
- Các cơ quan chức năng của nhà nước thực hiện quản lý nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến đầu tư công như: Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Thanh tra huyện. 9 - Các nhà thầu là các đơn vị thực hiện các nội dung công việc trong công trình, dự án đầu tư cho chủ đầu tư.