Tổng quan nghiên cứu

Thanh Hóa là một trong những tỉnh có quy mô dân số lớn nhất cả nước với gần 4 triệu người, phân bổ trên 27 huyện, thị xã và thành phố. Trong bức tranh kinh tế - xã hội chung, khu vực miền núi và đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tới hai phần ba diện tích tự nhiên của toàn tỉnh với hơn 8.700 km2, là địa bàn cư trú của trên 1,1 triệu người thuộc 7 dân tộc chủ yếu gồm Kinh, Mường, Thái, Thổ, Mông, Dao và Khơ Mú, trong đó đồng bào dân tộc thiểu số chiếm hơn 64 vạn người. Vùng miền núi của tỉnh tập trung 7 huyện nghèo diện hỗ trợ cao, 114 xã đặc biệt khó khăn thuộc khu vực III và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn tại các xã khu vực I, II, cùng 16 xã biên giới tiếp giáp 192 km đường biên với nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào. Giai đoạn 2012 - 2015 ghi nhận nỗ lực lớn của hệ thống chính trị địa phương khi thực hiện Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững và Chương trình 135 giai đoạn III, giúp tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân 4% đến 5% mỗi năm, đạt tỷ lệ phổ cập giáo dục 100% và đưa tỷ lệ người dân được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh lên trên 70%. Mặc dù đạt được những kết quả đáng kể, miền núi Thanh Hóa vẫn đối mặt với nguy cơ tái nghèo cao và sự thiếu đồng bộ giữa 15 chương trình mục tiêu quốc gia trên cùng địa bàn. Nghiên cứu này phân tích thực trạng công tác quản lý nhà nước, cơ chế phân bổ nguồn lực và vận hành công trình tại 11 huyện miền núi cùng 7 huyện giáp miền núi giai đoạn 2012 - 2015, từ đó cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện cơ chế quản lý cho giai đoạn phát triển tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý công hiện đại và lý thuyết phát triển kinh tế bền vững, tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước về kinh tế. Khung phân tích vận dụng mô hình chu trình quản lý dự án công khép kín bao gồm năm khâu trọng yếu: lập kế hoạch và phê duyệt vốn đầu tư, phân bổ và cấp phát ngân sách, quản lý tổ chức thi công xây dựng, kiểm tra giám sát, và quản lý vận hành công trình sau đầu tư. Các khái niệm cốt lõi được định hình rõ ràng bao gồm: Chương trình Mục tiêu Quốc gia là tập hợp các giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội và thể chế có thời hạn 5 năm nhằm giải quyết những điểm nghẽn then chốt; Giảm nghèo bền vững là quá trình nâng cao năng lực tự chủ sinh kế của người dân kết hợp hoàn thiện hạ tầng thiết yếu để ngăn ngừa tái nghèo; Xã và thôn bản đặc biệt khó khăn là các địa bàn thuộc diện đầu tư ưu tiên theo tiêu chí phân loại khu vực III và khu vực II của Chính phủ; Phân cấp quản lý đầu tư là việc trao quyền tự quyết, nâng cao trách nhiệm và thẩm quyền cho chính quyền cấp cơ sở gắn liền với giám sát của cộng đồng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính xác thực và chiều sâu học thuật. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hệ thống báo cáo chính thức giai đoạn 2012 - 2015 của Ban Dân tộc tỉnh Thanh Hóa, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Kế hoạch và Đầu tư, phản ánh tổng nguồn vốn Trung ương cấp cho địa phương đạt 766.010 triệu đồng. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra chọn mẫu với hơn 150 phiếu phỏng vấn cấu trúc, khảo sát trực tiếp đội ngũ cán bộ quản lý thuộc Ban chỉ đạo cấp tỉnh, phòng ban chuyên môn tại 11 huyện miền núi, cán bộ quản lý cấp xã và các hộ dân trực tiếp thụ hưởng tại 114 xã đặc biệt khó khăn. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện cho cả vùng cao, vùng biên giới và vùng bán sơn địa. Tác giả sử dụng phương pháp thực chứng, phân tích - tổng hợp lý thuyết, thống kê mô tả và so sánh đối chiếu số liệu liên năm trên máy tính. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác tỷ lệ giải ngân ngân sách, phân tích sai lệch giữa kế hoạch và thực tế thực hiện, đồng thời làm rõ mối quan hệ tương quan giữa công tác phân cấp quản lý với hiệu quả giảm nghèo thực chất trong suốt timeline từ năm 2012 đến năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng nguồn vốn ngân sách Trung ương phân bổ cho tỉnh Thanh Hóa triển khai Chương trình 135 giai đoạn 2012 - 2015 là 766.010 triệu đồng, nhưng cơ cấu phân bổ giữa các hợp phần có sự chênh lệch rất lớn. Cụ thể, hợp phần xây dựng cơ sở hạ tầng chiếm tỷ trọng áp đảo với 563.000 triệu đồng, tương đương 73,5% tổng nguồn vốn (bao gồm 414.000 triệu đồng cho xã khu vực III và 149.000 triệu đồng cho thôn, bản khu vực II). Trong khi đó, hợp phần hỗ trợ phát triển sản xuất chỉ được phân bổ 161.450 triệu đồng, chiếm 21,1%, và hợp phần duy tu, bảo dưỡng công trình chỉ đạt 41.560 triệu đồng, chiếm tỷ lệ khiêm tốn 5,4%.

Thứ hai, công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư bộc lộ tính cào bằng, chưa căn cứ vào nhu cầu thực tế và mức độ khó khăn của từng vùng. Mức hỗ trợ định mức 1.000 triệu đồng mỗi năm cho một xã đặc biệt khó khăn và 200 triệu đồng cho một thôn bản được áp dụng đồng loạt mà không xét đến hệ số địa hình khó khăn K, khiến các xã vùng sâu, vùng biên giới bị hạn chế khả năng hoàn thành dứt điểm các công trình trọng điểm.

Thứ ba, hiệu quả quản lý vận hành sau đầu tư tại cấp thôn bản còn nhiều bất cập. Toàn tỉnh có 197 thôn bản đặc biệt khó khăn được đầu tư hạ tầng nhưng nguồn vốn duy tu bảo dưỡng gần như không được bố trí riêng cho cấp thôn, dẫn đến tình trạng các công trình đường giao thông ngõ xóm và thủy lợi nội đồng bị xuống cấp chỉ sau 2 đến 3 năm đưa vào khai thác.

Thứ tư, chương trình đã tạo ra những chuyển biến tích cực về mặt xã hội: tỷ lệ hộ nghèo tại các xã đặc biệt khó khăn giảm đều đặn từ 4% đến 5% mỗi năm, 100% các xã miền núi đạt chuẩn phổ cập giáo dục và trên 70% số thôn bản được tiếp cận nguồn nước sinh hoạt hợp vệ sinh.

Thảo luận kết quả

Tỷ trọng vốn dành cho hạ tầng chiếm tới 73,5% là phản ánh đúng thực trạng thiếu hụt trầm trọng mạng lưới giao thông, thủy lợi, trạm y tế tại 11 huyện miền núi Thanh Hóa trong giai đoạn đầu thực hiện dự án. Tuy nhiên, việc tỷ trọng vốn hỗ trợ sản xuất chỉ duy trì ở mức 21,1% đã hạn chế đáng kể khả năng tạo ra sinh kế bền vững và nâng cao thu nhập trực tiếp cho đồng bào dân tộc thiểu số, khiến kết quả giảm nghèo dễ bị tổn thương trước thiên tai và dịch bệnh. So sánh với bài học kinh nghiệm tại Kon Tum (phân cấp 100% xã làm chủ đầu tư hạ tầng) và Hậu Giang (tập trung thẩm định quy hoạch và hồ sơ đấu thầu tại cấp huyện), Thanh Hóa đã chủ động phân quyền cho cấp huyện và xã nhưng gặp phải rào cản lớn về năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ cơ sở. Các hạn chế về giám sát kỹ thuật và chậm trễ thủ tục thanh quyết toán phần lớn xuất phát từ việc đào tạo cán bộ còn nặng tính lý thuyết, thiếu kỹ năng thực hành quản lý dự án. Trong các báo cáo của tác giả, hệ thống số liệu được trực quan hóa thông qua 6 biểu đồ và bảng thống kê chi tiết về kế hoạch ngân sách, cơ cấu đầu tư hạ tầng và các chỉ tiêu phát triển xã hội, giúp các nhà quản lý nhận diện rõ nét điểm nghẽn trong phân bổ nguồn lực để kịp thời điều chỉnh chính sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Một là, tái cơ cấu chính sách phân bổ ngân sách bằng cách đưa hệ số phân loại khó khăn K vào công thức giao vốn, bảo đảm tỷ lệ giải ngân đạt 100% kế hoạch vốn được giao, do Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Sở Tài chính thực hiện trong giai đoạn 2016 - 2020.

Hai là, chuyển dịch cơ cấu vốn đầu tư thông qua việc nâng tỷ trọng vốn dành cho hợp phần hỗ trợ phát triển sản xuất từ 21,1% lên mức tối thiểu 30% đến 35% tổng ngân sách, hướng đến mục tiêu nâng thu nhập bình quân đầu người vùng dân tộc thiểu số đạt 50% mức bình quân nông thôn cả nước vào năm 2020, do Ban Dân tộc tỉnh cùng Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp triển khai.

Ba là, nâng cao năng lực quản lý dự án cho 100% cán bộ công chức tại 114 xã đặc biệt khó khăn thông qua các chương t