Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái quát về ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước 1. Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế - lịch sử, sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự ra đời của Nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ.
NSNN biểu hiện các mối quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Theo Luật NSNN năm 2002 thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.1] Luật NSNN năm 2015 có sửa đổi về định nghĩa so với Luật NSNN năm 2002, như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.2] Có thể nói, NSNN là một kế hoạch thu, chi của Nhà nước được cơ quan có thẩm quyền quyết định, được xây dựng trong một khoảng thời gian nhất định (thường là 01 năm, theo năm dương lịch), các khoản chi có mục đích để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao. NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, được quản lý một cách thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý tài chính các cấp. NSNN có vai trò then chốt trong hoạt động KT-XH, an ninh, quốc 7 phòng, đối ngoại.
Vai trò của NSNN luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định như việc huy động các nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng Nhà nước, đồng thời là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, thúc đẩy quá trình phát triển KT-XH của đất nước, đảm bảo tiến bộ và công bằng, góp phần bảo vệ môi trường, hạn chế những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường. Ở Việt Nam NSNN bao gồm NS trung ương và NS địa phương. - Ngân sách trung ương: NS trung ương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương, NS trung ương gồm ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. NS trung ương được sử dụng để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng, chiến lược của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi NS.
- Ngân sách địa phương: NS địa phương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NS trung ương cho NS địa phương và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương, NS địa phương gồm NS của các cấp chính quyền địa phương như: NS cấp tỉnh (thành phố), NS cấp huyện (quận), NS cấp xã (phường). Mỗi một cấp chính quyền có một cấp NS để bảo đảm cho chính quyền đó hoạt động và thực hiện các nhiệm vụ được Nhà nước giao. NS địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao. Các đặc trưng cơ bản của ngân sách nhà nước - Thứ nhất, về cơ cấu: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước.
Biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và cho phép thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. - Thứ hai, về mặt pháp lý: NSNN phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất có toàn quyền quyết 8 định dự toán, phê chuẩn quyết toán NSNN. Tất cả các hoạt động thu, chi NS đều được tiến hành dựa trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.
- Thứ ba, về thời gian thực hiện: Ở nước ta hiện nay, theo Luật NSNN, năm NS bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. NSNN được quản lý một cách thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý các cấp. Chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để duy trì hoạt động, đồng thời thực hiện các chức năng của nhà nước và đáp ứng nhu cầu đời sống KT-XH theo các nguyên tắc nhất định.
Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại ở định hướng mà phải được phân bổ cho từng nhiệm vụ, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. Chi NSNN là công cụ để Nhà nước quản lý nền kinh tế theo mục đích của mình, qua đó góp phần phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh như chênh lệch giàu nghèo, công bằng xã hội. Chi NSNN không vì mục tiêu lợi nhuận và cũng không trực tiếp thu được lợi nhuận, vì vậy không được hoàn trả trực tiếp. Phạm vi chi NSNN rất đa dạng, gồm nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến tất cả mọi người, Nhà nước chỉ được phép chi NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đã được xã hội giao phó.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Luật NSNN năm 2015 thì: “Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi; chi viện trợ; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”.3] Quá trình của chi NSNN: - Quá trình phân phối: Là quá trình cấp, phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; 9 - Quá trình sử dụng: Là quá trình chi dùng khoản tiền cấp, phát từ NSNN mà không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN gắn chặt với bộ máy các cơ quan Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước phải đảm đương trong mỗi thời kỳ. Chi NSNN gắn với quyền lực của Nhà nước, đồng thời mang tính pháp lý cao. Các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô và mang tính toàn diện của mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội, chính trị.
Có nghĩa là các khoản chi của NSNN phải được xem xét một cách toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT-XH đề ra. Phần lớn các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Các khoản chi của NSNN luôn gắn chặt với sự vận động của các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ khác như giá cả, tiền lương, lãi suất, tỷ giá hối đoái. Quản lý chi ngân sách nhà nước 1.
Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý thường được hiểu đó là quá trình mà Nhà quản lý sử dụng các phương pháp và công cụ thích hợp để điều khiển đối tượng được quản lý nhằm đạt đến những mục tiêu đề ra. Quản lý thường được sử dụng khi nói tới các hoạt động và các nhiệm vụ mà nhà quản lý phải thực hiện thường xuyên, ngoài ra nó còn hàm ý cả mục tiêu, kết quả và hiệu quả hoạt động của tổ chức. Quản lý chi NSNN là việc sử dụng một cách có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm mục đích phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng NS nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách, chế độ của Nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH.
10 Các định mức chi và chế độ chi là công cụ được sử dụng trong quản lý chi NSNN. Trong đó: Chế độ chi quy định chỉ được chi NSNN cho những hoạt động được pháp luật quy định, còn định mức chi quy định quy mô chi NSNN cho từng hoạt động cụ thể. Quản lý chi NSNN là hoạt động không thể thiếu ở mọi đất nước, hoạt động này không chỉ giúp tiết kiệm những khoản chi không cần thiết mà còn hạn chế tình trạng thâm hụt ngân sách, tham nhũng, đục khoét, lãng phí. Yêu cầu của quản lý chi ngân sách nhà nước Trong quản lý chi NSNN, vấn đề quan trọng nhất là làm sao tổ chức quản lý giám sát các khoản chi phải đảm bảo tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả cao, muốn đạt được như vậy cần phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Để nâng cao hiệu quả của công tác quản lý chi NS thì Nhà nước, các cơ quan chức năng cần phải ban hành đầy đủ các văn bản, quy định pháp luật về chi NSNN.
- Đội ngũ CB làm công tác quản lý phải có năng lực về chuyên môn, tinh thần trách nhiệm cao trong công tác quản lý chi NSNN. Trong công việc quản lý phải nắm đầy đủ các chính sách quản lý, đối tượng quản lý, sử dụng thành thạo các công cụ quản lý chi NSNN để việc quản lý chi NS đạt được hiệu quả. - Quản lý chi NSNN phải gắn chặt với việc bố trí các khoản chi, qua đó làm cơ sở cho việc quản lý xây dựng quy chế thanh tra, kiểm tra. - Phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các khoản chi tiêu NSNN.
- Trong quản lý chi NSNN phải thực hiện một cách đồng bộ các biện pháp kiểm tra giám sát trước, trong và sau khi chi. - Các khoản chi NSNN phải được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương và các tổ chức trên cơ sở phải phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển KT-XH của các cấp căn cứ theo luật NSNN để bố trí các khoản chi cho phù hợp.