CHƯƠNG 1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG QUY ĐỊNH VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ CHẾ ĐỘ, CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NHỮNG NGƯỜI HOẠT ĐỘNG KHÔNG CHUYÊN TRÁCH Ở PHƯỜNG 1. Khái niệm người hoạt động không chuyên trách ở phường 1. Khái niệm về những người hoạt động không chuyên trách ở phường Tại khoản 3, Điều 2 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: Xã, phường, thị trấn gọi chung là cấp xã, là đơn vị hành chính cấp cơ sở; trong đó, phường là đơn vị hành chính nội thị, nội thành của một thị xã hay một thành phố trực thuộc tỉnh hoặc của một quận, thị xã hay thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Trong hệ thống chính trị xã, phường, thị trấn, đội ngũ cán bộ cấp cơ sở3 có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ ở địa phương.
Đội ngũ cán bộ cơ sở ở phường gồm: cán bộ phường, công chức phường và “những người hoạt động không chuyên trách ở phường”. Mặc dù hiện nay đội ngũ “những người hoạt động không chuyên trách” được quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, chưa có quy định hay khái niệm cụ thể về “những người hoạt động không chuyên trách”, thậm chí, có giai đoạn, tùy từng địa phương mà nhóm đối tượng này cũng có nhiều tên gọi khác nhau. Đội ngũ “những người hoạt động không chuyên trách” lần đầu tiên được quy định tại Quyết định số 137-CP quy định với tên gọi là “cán bộ nửa chuyên trách”. Đến năm 1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức; Chính phủ ban hành Nghị định số 121/2003/NĐ-CP, trong đó thuật ngữ “cán bộ nửa chuyên trách” được thay thế bằng thuật ngữ “cán bộ không chuyên trách”.
Kể từ khi Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP được ban hành thì thuật ngữ “những người hoạt động không chuyên trách” chính thức được sử dụng cho đến nay. Ở góc độ ngôn ngữ, theo Từ điển Tiếng Việt thì “chuyên trách” là “chuyên làm và chịu trách nhiệm về một việc gì”4. Theo cách giải thích này, suy ra thuật ngữ “không chuyên trách” được sử dụng để chỉ việc không tập trung vào một lĩnh vực 3 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX xác định, hệ thống chính trị cơ sở có cán bộ chuyên trách và cán bộ không chuyên trách. Nghị định số 92/2009/NĐ-CP xác định “đội ngũ những người công tác cấp xã bao gồm cán bộ cấp xã, công chức cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã”.
4 Nguyễn Văn Xô (2008), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Thanh Niên, tr. 9 chuyên môn hay công việc cụ thể nào đó mà có thể kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ, công việc khác nữa. “Những người hoạt động không chuyên trách” là những người làm việc không tập trung vào một lĩnh vực cụ thể mà là người đảm nhận công việc không tập trung chuyên môn vào một lĩnh vực hay công việc nào đó mà có thể kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ, công việc khác nữa.
Tuy nhiên, thuật ngữ “những người hoạt động không chuyên trách” chỉ được xem xét ở góc độ ngữ nghĩa đơn thuần chứ chưa thể hiện rõ được đặc trưng, bản chất của khái niệm “chuyên trách”, “không chuyên trách” dưới góc độ pháp lý. Khi mà Từ điển Pháp lý cũng không đề cập đến những khái niệm, thuật ngữ này. Dưới góc độ khoa học pháp lý, có một số quan điểm cá nhân về “những người hoạt động không chuyên trách tại cấp xã”, cụ thể như sau: Trong Luận văn Thạc sĩ của tác giả Trần Hữu Trí có khái quát về khái niệm này như sau: “Cán bộ không chuyên trách cấp xã là công dân Việt Nam được bầu cử vào chức danh hoặc được tuyển chọn ký hợp đồng lao động vào làm việc một phần thời gian trong Đảng ủy, Ủy ban nhân dân và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ở cấp xã mà không phải là cán bộ, công chức cấp xã”5. Đây cũng là quan điểm của tác giả Nguyễn Đặng Phương Truyền6.
Những khái niệm này đã thống nhất đặc điểm của “những người hoạt động không chuyên trách” là “làm việc một phần thời gian” hoặc “không thường xuyên”; tuy nhiên, chế độ làm việc đối với đối tượng này lại được xây dựng dựa trên quy định về chế độ làm việc của Bộ luật Lao động năm 2019 (thay thế Bộ Luật Lao động năm 2012), cụ thể: “Chế độ lao động đối với cán bộ, công chức, viên chức, người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, tổ chức xã hội, xã viên hợp tác xã, người làm việc không có quan hệ lao động do các văn bản pháp luật khác quy định nhưng tùy từng đối tượng mà được áp dụng một số quy định trong Bộ luật này”7. Vì vậy, mỗi địa phương lại có một chế độ làm việc khác nhau, đơn cử như ở Thành phố Hồ Chí Minh tại quy tắc ứng xử được quy định kèm theo Quyết định số 67/2017/QĐ-UBND ngày 29 tháng 12 năm 2017 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành quy định về quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức và người lao động làm việc trong các cơ quan hành 5 Trần Hữu Trí (2018), Những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã tỉnh Sóc Trăng, Luận văn Thạc sĩ, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 6 Nguyễn Đặng Phương Truyền, Hoàn thiện các quy định về những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, http://tcdcpl.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat. 7 Khoản 3 Điều 220 Bộ Luật Lao động năm 2019.
10 chính, đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, những người hoạt động không chuyên trách làm việc từ 07:30 đến 17:00 từ thứ hai đến thứ sáu như các cán bộ, công chức, viên chức. Chính vì vậy, đặc điểm làm việc một phần thời gian không còn đúng trong thời điểm hiện nay. Tóm lại, trên cơ sở những phân tích nêu trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm: “Những người hoạt động không chuyên trách tại các phường là công dân Việt Nam được bầu cử vào các chức danh hoặc được tuyển chọn ký hợp đồng lao động vào làm việc theo hợp đồng lao động trong Đảng ủy, Ủy ban nhân dân và các tổ chức chính trị - xã hội ở phường mà không phải là cán bộ, công chức phường”. Đặc điểm những người hoạt động không chuyên trách ở phường Thứ nhất, những người hoạt động không chuyên trách ở các phường là một bộ phận của hệ thống chính trị cấp cơ sở8.
Bên cạnh đội ngũ cán bộ, công chức thì những người hoạt động không chuyên trách có vai trò quan trọng trong việc tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước tại chính quyền cơ sở, Đảng ủy và các tổ chức chính trị - xã hội. Họ là những người trực tiếp tuyên truyền, phổ biến, vận động và tổ chức nhân dân thực hiện đường lối, chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước trên địa bàn phường và giải quyết các nhu cầu của dân cư9. Thứ hai, những người hoạt động không chuyên trách các phường làm việc tại cơ quan Đảng ủy, cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội tại phường– cấp chính quyền đô thị thấp nhất. Nếu như cán bộ làm việc ở cơ quan Đảng ủy, cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội ở tất cả các cấp hành chính, công chức làm việc ở cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp chính quyền, viên chức làm việc ở các đơn vị sự nghiệp công lập thì những người hoạt động không chuyên trách chủ yếu làm việc tại các cơ quan Đảng ủy, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội tại các phường và khu phố.
Tuy nhiên, phạm vi đề tài là pháp luật về chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách tại các phường nên tác giả chỉ nghiên cứu về những người hoạt động không chuyên trách tại các phường. Việc những người hoạt động không chuyên trách chỉ làm việc ở phường (cấp xã (xã, phường, thị trấn)) mà không làm việc tại cấp huyện, cấp tỉnh một phần do công việc đặc thù tại cấp xã luôn luôn phát sinh những công việc cần giải quyết, đáp 8 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá IX 9 Nguyễn Kim Long (2015), Chế độ, chính sách và công tác đào tạo, bồi dưỡng đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. 11 ứng nhu cầu của người dân, nên họ là những người gần dân nhất, hiểu dân nhất, nhiệt tình tham gia các hoạt động xây dựng địa phương và trực tiếp thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến chủ trương đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với nhân dân, kịp thời giải quyết, đáp ứng nhu cầu của người dân. Ngoài giải quyết công việc hành chính được phân công phụ trách, đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách cũng gắn bó với phong trào ở thôn, khối phố, tham gia hoạt động tại cơ sở.
Những công việc này là việc làm thường xuyên, nhưng lại không tập trung cụ thể vào chuyên môn nào; điều đó dẫn đến việc quy định một số tiêu chuẩn, điều kiện đối với những người hoạt động không chuyên trách để bầu, bổ nhiệm những người hoạt động không chuyên trách tại các phường không đồng đều, không yêu cầu cao về bằng cấp, chuyên môn (như vị trí Phó Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam phường chỉ yêu cầu tốt nghiệp tiểu học và có thời gian tham gia phục vụ trong quân đội, nhập ngũ) mà phần lớn do sự tín nhiệm của nhân dân và sự hăng hái của cá nhân đó; trong khi đó nhân sự làm việc tại các cơ quan Đảng ủy, cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp cao hơn (cấp huyện, cấp tỉnh) đòi hỏi tiêu chuẩn, điều kiện về trình độ học vấn, chuyên môn cao hơn so với các tổ chức, chính quyền cấp dưới và tập trung vào từng chuyên môn cụ thể. Thứ ba, những người hoạt động không chuyên trách ở các phường không được hưởng lương mà chỉ được hưởng phụ cấp từ nguồn khoán quỹ phụ cấp được ngân sách nhà nước “rót” về cho địa phương, trong đó, bao gồm cả chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế để chi trả hàng tháng đối với người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã theo Quyết định phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn10.