Chương 1: Tổng quan về khu vực công và kế toán công 1. Tổng quan về khu vực công 1. Khái niệm khu vực công Jones (1996) khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng lần đầu tiên trên thế giới vào năm 1952. Theo ông, người đầu tiên sử dụng thuật ngữ này là nhà kinh tế học Theodore Surányi-Unger, người Hungary.
Tuy Surányi- Unger sử dụng thuật ngữ khu vực công trong các nghiên cứu của mình, ông không đưa ra khái niệm hay định nghĩa cho thuật ngữ này. Nhiều năm sau, thuật ngữ “khu vực công” được sử dụng nhiều trong các sách và các nghiên cứu về khu vực kinh tế có liên quan đến nhà nước và chính phủ. Lane (2000) đã tổng hợp các định nghĩa về “khu vực công” và nhận định rằng có 4 định nghĩa được sử dụng: • Khu vực công là hoạt động của chính phủ và kết quả của hoạt động này. • Khu vực công là khu vực ra quyết định tổng thể mang tính nhà nước và kết quả của các quyết định này.
• Khu vực công là khu vực tiêu dùng, đầu tư và chuyển giao của chính phủ. • Khu vực công là khu vực tiêu dùng và đầu tư của chính phủ. Rosen (2005) cũng đưa ra một định nghĩa về khu vực công: • Khu vực công là khu vực sản xuất của chính phủ. Có thể nói, các định nghĩa về “khu vực công” được sử dụng cho đến 2005 đều xoay quanh chủ thể là chính phủ.
Tuy vậy, mỗi định nghĩa lại nhắc đến một phần khác nhau trong hoạt động của chủ thể này, từ khu vực sản xuất đến khu vực đầu tư, khu vực tiêu dùng, và rộng nhất là khu vực ra quyết định. Việc có quá nhiều định nghĩa khác nhau được sử dụng không có tính thống nhất như thế này sẽ khiến cho các nhà kinh tế không thể hiểu lẫn nhau khi đọc các công trình nghiên cứu. Do vậy, việc có một định nghĩa thống nhất cho thuật ngữ “khu vực công” là một nhu cầu cấp thiết. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Năm 2011, Hiệp Hội Kiểm Toán Nội Bộ (viết tắt là IIA) đã ban hành một văn bản, trong đó hướng dẫn định nghĩa khu vực công.
IIA (2011) đã định nghĩa khu vực công như sau: “Khu vực công bao gồm các cơ quan chính phủ và các cơ quan đại diện, doanh nghiệp và các tổ chức khác, với đặc điểm: cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công”. Tuy đưa ra định nghĩa, IIA (2011) vẫn cho rằng không thể xác định chính xác xem một tổ chức nào đó là có hay không nằm trong cái gọi là “khu vực công” này, mà cần các tiêu chí cụ thể để xác định biên giới của khu vực công với khu vực khác. IIA (2011) cũng khẳng định rằng thuật ngữ “khu vực công” rộng hơn thuật ngữ “chính phủ” và có thể bao trùm cả các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận cũng như một phần của khu vực tư. Như vậy, khu vực công sẽ chắc chắn bao gồm chính phủ, các cơ quan đại diện và các doanh nghiệp công ích.
Ngoài các đối tượng này ra, các đối tượng có sử dụng quỹ công cũng như các doanh nghiệp nhà nước cũng có thể (nhưng phần lớn là không) thuộc về khu vực công. • Chính phủ được IIA (2011) định nghĩa là bộ máy chính quyền với quyền lực được xác định trên một lãnh thổ. Chính phủ bao gồm các Bộ, Sở, Phòng, đều là một bộ phận không thể tách rời của cùng một cấu trúc, chịu trách nhiệm trước các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương, như các cơ quan về lập pháp, hành pháp. • Các cơ quan đại diện được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức công mà rõ ràng là một bộ phận của chính phủ nhưng làm nhiệm vụ cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công và có quyền lực riêng, có thể có tư cách pháp nhân, và hoạt động khá độc lập.
• Các doanh nghiệp công ích được IIA (2011) định nghĩa là các đơn vị cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng hoạt động gần như độc lập với chính phủ. Các doanh nghiệp công ích có nguồn doanh thu riêng ngoài kinh phí được cấp. Các doanh nghiệp này có thể cạnh tranh với khu vực tư và tạo ra lợi nhuận. Tuy nhiên, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 trong đa số trường hợp, chính phủ là cổ đông lớn của các doanh nghiệp này và chúng phải tuân theo các quy định của chính phủ.
• Các doanh nghiệp nhà nước được IIA (2011) định nghĩa là các doanh nghiệp do chính phủ sở hữu nhưng kinh doanh hàng hóa, dịch vụ trên thị trường để tìm kiếm lợi nhuận. Tuy không cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công nhưng chúng cũng có thể là một phần của khu vực công. • Các đối tượng có sử dụng quỹ công được IIA (2011) định nghĩa là các tổ chức có pháp nhân độc lập hoàn toàn với chính phủ nhưng có sử dụng quỹ công (có thể là theo hợp đồng hay thỏa thuận) để cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ công như hoạt động chính của chúng. Các tổ chức này rất ít chịu sự tác động của chính phủ nên thường được phân loại là các tổ chức không hoạt động vì lợi nhuận hoặc là khu vực tư hơn là khu vực công.
Như vậy, thuật ngữ “chính phủ” theo IIA (2011) có thể hiểu như là các cơ quan hành chính, “các cơ quan đại diện” có thể hiểu như là các đơn vị sự nghiệp theo cách hiểu của Việt Nam. Vì định nghĩa “khu vực công” được IIA (2011) đưa ra khá mập mờ và không xác định rõ ràng ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư, định nghĩa này cũng có thể chịu chung một số phận như các định nghĩa trước đây, đó là không được sử dụng phổ biến mà tiếp tục gây ra tranh luận nhiều hơn trong giới học thuật. Để tránh tình trạng này, IIA (2011) tiếp tục đưa ra các tiêu chí dành cho các tổ chức nằm trên ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư để xác định chính xác một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư. Tuy vậy, trong nhiều trường hợp, người ta vẫn sẽ phải tự phán xét tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của từng quốc gia khác nhau.
Các tiêu chí do IIA (2011) đưa ra là: • Tổ chức đang xét có cung cấp các chương trình, hàng hóa hay dịch vụ mà có thể xem là hàng hóa công hay là hàng hóa được chính phủ chỉ định hay không? LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 • Có phải phần lớn kinh phí hoạt động của tổ chức là do chính phủ cung cấp hoặc được quyết định bởi chính phủ hay không? • Tổ chức đang xét có chịu trách nhiệm trước chính phủ và báo cáo trực tiếp cho chính phủ hay một cơ quan, một đại diện của chính phủ hay không? • Nếu tổ chức đang xét có một ban lãnh đạo độc lập, liệu chính phủ có nắm quyền kiểm soát lớn trong ban lãnh đạo này hay không? • Nếu tổ chức đang xét có vốn cổ phần, liệu chính phủ có nắm phần lớn cổ phần hay không? • Các nhân viên của tổ chức đang xét có phải là thành viên của các tổ chức dịch vụ công, hoạt động theo luật cung cấp dịch vụ công và nhận các lợi ích của tổ chức dịch vụ công hay không? • Nhìn chung, chính phủ có kiểm soát, trực tiếp hay gián tiếp các hoạt động và chính sách của tổ chức đang xét hay không? • Liệu có yêu cầu pháp lý nào bắt buộc tổ chức đang xét phải được kiểm toán bởi kiểm toán nhà nước hay không? Với các tiêu chí để xác định một tổ chức thuộc khu vực công hay không thuộc khu vực công, IIA hy vọng có thể giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật về định nghĩa “khu vực công”. Tuy nhiên, sự tranh luận chỉ giảm bớt khi định nghĩa của tổ chức này được sử dụng phổ biến trên thế giới. Trong khi đó, IIA chỉ là một tổ chức nghề nghiệp ở Hoa Kỳ. Vì vậy, định nghĩa này cần được những tổ chức khác có tầm vóc quốc tế sử dụng và phổ biến thì mới có thể có ảnh hưởng trên thế giới và từ đó, giảm bớt sự tranh luận trong giới học thuật.
Một trong những tổ chức có thể làm được điều này là Hội đồng chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB). Tuy nhiên, năm 2013, IPSASB đã đưa ra định nghĩa: “khu vực công” đề cập đến chính quyền trung ương, chính quyền khu vực, chính quyền địa phương và các tổ chức thuộc chính phủ (Trần Văn Thảo, 2014). Như vậy, IPSASB không hề sử dụng định nghĩa theo IIA (2011), cũng không đưa ra một định nghĩa mới hoàn thiện hơn, mà lại cho ra đời một định nghĩa khác LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 mập mờ hơn rất nhiều về “khu vực công” và không xác định rõ ranh giới của khu vực công và khu vực tư. Có thể nói, cho đến nay, chưa có một định nghĩa chính thức nào về “khu vực công” được sử dụng trên thế giới.
Mỗi quốc gia, thậm chí là mỗi cá nhân, đều có thể hiểu “khu vực công” theo một cách riêng, và việc tranh luận trong định nghĩa của “khu vực công” vẫn sẽ tồn tại trong thời gian sắp tới. Trần Văn Thảo (2014) cho rằng việc sử dụng thuật ngữ “khu vực công” với nhiều cách hiểu khác nhau có lý do khách quan của nó. Sự khác biệt về thế giới quan, về nền kinh tế - xã hội và quan điểm sử dụng thuật ngữ là những lý do làm cho định nghĩa này không được sử dụng thống nhất trên thế giới. Trong khuôn khổ bài viết này, định nghĩa “khu vực công” được lựa chọn sử dụng là định nghĩa của IIA (2011) vì lý do: định nghĩa này rõ ràng nhất và cho phép phân biệt một tổ chức là thuộc khu vực công hay khu vực tư, dựa trên các tiêu chí mà IIA (2011) đã đưa ra.
Vai trò của khu vực công Song song với việc tranh luận về định nghĩa của thuật ngữ “khu vực công” trong nhiều thập kỷ qua, các học giả cũng đưa ra quan điểm khác nhau về vai trò của khu vực công đối với nền kinh tế - xã hội. Tất cả các định nghĩa về “khu vực công” đều xoay quanh một chủ thể, đó là chính phủ. Có thể nói, chính phủ là hạt nhân của khu vực công. Do đó, vai trò của chính phủ cũng là một phần quan trọng trong vai trò của khu vực công.