Đặt vấn đề bỏ HĐND về lý luận sẽ tạo ra khoảng trống quyền lực. Ngoài ra, về mặt nguyên tắc, khi giao quyền lực thì phải có cơ chế kiểm soát để tránh lạm quyền và HĐND chính là một trong những cơ chế đó. Bỏ HĐND do đó là bỏ đi một thiết chế dân chủ. Trong khi chúng ta vẫn còn chƣa thiết lập đủ các cơ chế để bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân theo quy định của Hiến pháp thì việc bỏ HĐND không đƣợc xem là giải pháp hay”2.
Mục đích nghiên cứu: Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng cho thấy sự ngập ngừng của Quốc hội trƣớc một chính sách lớn do chƣa có đủ cơ sở lý luận và thực tiễn. Đánh giá kết quả thí điểm có nhiều quan điểm trái chiều. Hơn nữa, chủ trƣơng dù có tên gọi là “thí điểm” nhƣng triển khai trên diện rộng, nên trên thực tế nó là một chính sách chứ không dừng lại ở ý nghĩa thí điểm. Xuất phát từ bối cảnh đó, tôi nghiên cứu đề tài: “Nghiên cứu chính sách không tổ chức HĐND cấp huyện và khả năng áp dụng tại huyện Núi Thành” nhằm góp phần làm rõ hơn một số câu hỏi chính sách: Thứ nhất: hoạt động của HĐND huyện trên thực tế có hiệu lực và hiệu quả không? Thứ hai, nếu không tổ chức HĐND huyện thì có lợi ích và chi phí gì? Trọng tâm cuối cùng là trả lời câu hỏi: “Dƣới góc nhìn của một địa phƣơng nông thôn, việc không tổ chức HĐND huyện hiện nay có phải là một chính sách tốt hay không?” 3.
Phạm vi nghiên cứu: Do tính chất khác nhau về đặc điểm kinh tế, văn hóa, địa lý nên cấu trúc chính quyền giữa đô thị và nông thôn cũng có nhiều điểm khác biệt. Trong phạm vi bài viết này, tôi chỉ nghiên cứu về HĐND huyện ở các tỉnh mà không đƣa đối tƣợng nghiên cứu là chính quyền đô thị (ví dụ ở quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là cấp tƣơng đƣơng với huyện). Huyện trong cả nƣớc có nét đồng nhất về tổ chức và hoạt động nên từ tình huống này có thể rút ra đƣợc ý nghĩa về chính sách có tính đại diện cho cả nƣớc. 1 Nguyễn Vũ (2010), xem Phụ lục số 6.
TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail. Khung phân tích: Luận văn sử dụng khung phân tích gồm lý thuyết về xây dựng cơ quan đại diện quyền lực nhân dân trong một chế độ cộng hòa có nền dân chủ đại diện, các lý thuyết về hiệu quả và lợi ích khi phân tích thể chế (Hộp 1.2) để giải quyết mục đích nghiên cứu. Khung phân tích cụ thể dựa trên các cơ sở sau: Mỗi dân tộc đều có một kiểu quản trị đƣợc số đông thừa nhận. Việc lựa chọn cách thức quản trị quốc gia trƣớc hết là do truyền thống, thói quen hình thành từ lâu đời: ngƣời Pháp có kiểu quản lý theo vùng, ngƣời Mỹ theo bang.
Cùng với quá trình phát triển nền dân chủ, việc lựa chọn mô hình quản trị xuất phát từ hiệu quả của phƣơng thức quản trị sao cho ngƣời dân giám sát đƣợc các đối tƣợng mà mình trao quyền. Dựa trên hai nguyên tắc cơ bản đó, luận văn sẽ phân tích cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền địa phƣơng; cách thức mà ngƣời Việt Nam tổ chức quản trị quốc gia; đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND huyện; rút những nguyên nhân; phân tích, đánh giá các vấn đề liên quan nếu không tổ chức HĐND huyện: lợi ích – chi phí? Các chức năng, nhiệm vụ của HĐND sẽ chuyển giao cho tổ chức nào đảm nhận? Khả năng thực thi, hiệu lực, hiệu quả thực hiện của các tổ chức này nhƣ thế nào? Phân tích, dự báo những tác động khác có thể xảy ra, từ đó rút ra kết luận và một số khuyến nghị chính sách. Việc đánh giá, phân tích và TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 4 khuyến nghị chính sách đối với HĐND đƣợc trình bày trong luận văn còn dựa trên cơ sở lý thuyết về Quản lý công mới với mô hình “ Giá trị- Năng lực- Sự ủng hộ”; lý thuyết về ảnh hƣởng của các nhân vật có liên quan; lý thuyết về ngƣời chủ và ngƣời đại diện; lý thuyết về tập trung và phân cấp. Phƣơng pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu định tính; phân tích tình huống; kết hợp phỏng vấn các đối tƣợng liên quan và lấy ý kiến ngƣời dân.
Nguồn thông tin về cơ sở lý thuyết thu thập từ các kiến thức học tập, từ các nghiên cứu, tƣ liệu, báo cáo của các nhà nghiên cứu. Thông tin thực tiễn sử dụng nguồn tài liệu của HĐND, UBND, UBMTTQVN huyện Núi Thành trong nhiệm kỳ 2004 – 2009. Các đối tƣợng phỏng vấn trực tiếp gồm: nhà nghiên cứu, đại biểu Quốc hội, TTHĐND, UBND, UBMTTQVN huyện Núi Thành, TTHĐND xã. Ngoài ra, tác giả sử dụng phiếu điều tra để lấy ý kiến của ngƣời dân.
Kết cấu luận văn: Luận văn này bao gồm 6 chƣơng. Chƣơng 1 giới thiệu về đề tài, bối cảnh chính sách, mục tiêu và phạm vi nghiên cứu, phƣơng pháp, khung phân tích. Chƣơng 2 trình bày cơ sở lý luận và thực tiễn đối với việc tổ chức chính quyền địa phƣơng. Chƣơng 3, trình bày tóm tắt quá trình phát triển chính quyền địa phƣơng của nƣớc ta.
Chƣơng 4, tổng quan một số nghiên cứu và đề xuất về việc xây dựng mô hình chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta và một số xu hƣớng cải cách thể chế, cải cách chính quyền địa phƣơng hiện nay. Chƣơng 5 phân tích hoạt động của HĐND huyện Núi Thành trong nhiệm kỳ 2004 – 2009; các ý kiến phỏng vấn và nhận xét về ý kiến ngƣời dân. Chƣơng 6 là kết luận và khuyến nghị chính sách. TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 5 Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.
Một số khái niệm: Trong luận văn này có một số thuật ngữ chuyên môn. Để thống nhất cách hiểu, tôi xin định nghĩa các thuật ngữ này nhƣ sau: HĐND: là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân và cơ quan nhà nƣớc cấp trên3. UBND: do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nƣớc cấp trên4. Tập quyền: là sự tập trung quyền hành tại cấp trung ƣơng5.
Tản quyền: là việc chính quyền trung ƣơng chuyển một số quyền lực của mình cho chính quyền địa phƣơng và bổ nhiệm các công chức địa phƣơng đại diện cho các cơ quan trung ƣơng sử dụng quyền hành chính, chịu trách nhiệm trƣớc chính quyền trung ƣơng6. Phân quyền: là việc chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ chính quyền trung ƣơng cho các bộ và các cơ quan, thiết chế khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy trung ƣơng; các cơ quan chính quyền địa phƣơng hay các đơn vị cấp dƣới trong hệ thống hành chính; các cơ quan bán tự quản hoặc các cơ quan chức năng, cơ quan cấp vùng, và có thể là cả các tổ chức tƣ nhân, tổ chức phi chính phủ 7. Hiệu lực: Hiệu là có công dụng; lực là sức. Tác dụng tốt đƣa đến kết quả mĩ mãn8.
Hiệu lực hàm ý có giá trị pháp lý, mọi ngƣời phải tuân thủ (quyền lực công, có tính cƣỡng chế, bắt buộc, đảm bảo thực hiện) và đƣợc tôn trọng. Hiệu quả: Hiệu là có công dụng; quả là kết cục. Kết quả chắc chắn và rõ ràng9. “Hiệu quả là không có hoang phí trong cách sử dụng nguồn lực của nền kinh tế để sản xuất ra hàng hóa và dịch vụ nhằm mang lại lợi ích lớn nhất với chi phí thấp nhất”10.
3 Điều 119, Hiến pháp năm 1992. 4 Điều 2, Luật số 11/2003/QH11. 5 Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (1994, trang 82). 6 Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (1994, trang 83).
7 Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao (2010).vn/edictionary/index.cfm TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail. Nhà nƣớc và chính thể cộng hòa: Nhà nƣớc là tổ chức chính trị của xã hội, công cụ cơ bản của quyền lực chính trị trong xã hội có giai cấp. Nhà nƣớc nào cũng thực hiện chuyên chính nhằm bảo vệ giai cấp cầm quyền và duy trì trật tự xã hội bằng những công cụ cƣỡng bức (quân đội, cảnh sát, toà án, nhà tù. “Sự xuất hiện của nhà nƣớc trên cơ sở một giao ƣớc chung của cộng đồng - khế ƣớc xã hội, sự hình thành của nhà nƣớc là nhằm mục đích giải quyết sự xung đột giữa trạng thái tự nhiên và trạng thái chiến tranh của con ngƣời.
Nhà nƣớc xuất hiện nhƣ là kết quả từ sự đồng thuận chung của mọi ngƣời để liên kết và hợp nhất trong một cộng đồng nhằm đạt đƣợc sự an ninh lớn hơn chống lại bất cứ thứ gì không thuộc về điều đó”11. “Với khế ƣớc xã hội, con ngƣời mất đi cái tự do thiên nhiên và cái quyền hạn chế đƣợc làm những điều muốn làm mà làm đƣợc; nhƣng mặt khác con ngƣời thu lại quyền tự do dân sự và quyền sở hữu những cái mà anh ta có”12. Theo hình thức chính thể, nhà nƣớc có ba chính thể khác nhau theo ba cách cai trị khác nhau: dân chủ, quân chủ và chuyên chế. “Chính thể dân chủ là chính thể mà dân chúng hay một bộ phận dân chúng có quyền lực tối cao.
Chính thể quân chủ thì chỉ có một ngƣời cai trị những cai trị bằng luật pháp đƣợc thiết lập hẳn hoi. Trong chính thể chuyên chế thì trái lại, chỉ một ngƣời cai trị, mà không luật lệ gì hết, chỉ theo ý chí và sở thích của hắn ta mà thôi”13. Nguồn gốc quyền lực của chính phủ là “sự đồng thuận của những ngƣời chịu sự quản lý”. Điều này có nghĩa rằng chính phủ không phải là kẻ cai trị, mà là đầy tớ hay là tay sai của các công dân; nghĩa là một chính phủ nhƣ thế không có quyền gì trừ các quyền mà các công dân ủy thác cho nó vì một mục đích cụ thể14.
Cơ sở lý thuyết và nguyên lý tổ chức hệ thống chính quyền địa phƣơng: 3. Khái niệm và mô hình bộ máy hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng: Việc tổ chức quyền lực nhà nƣớc đƣợc phân định thành hai loại cơ bản: hình thức bên ngoài theo cấu trúc lãnh thổ và hình thức bên trong theo chính thể15. 15 Nguyễn Đăng Dung (2000, trang 35). TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 7 “Bất kỳ một nhà nƣớc nào cũng phải tiến hành việc quản lý địa phƣơng.