Tổng quan nghiên cứu

Biến đổi khí hậu toàn cầu đang là thách thức an ninh phi truyền thống nghiêm trọng nhất đe dọa sự phát triển bền vững của nhân loại. Dữ liệu từ Ủy ban Liên chính phủ về Biến đổi Khí hậu (IPCC) cho thấy nhiệt độ bề mặt Trái Đất trong giai đoạn 1906 - 2005 đã tăng 0,74 độ C, đặc biệt tốc độ gia tăng tập trung mạnh mẽ trong giai đoạn 1956 - 2005 với mức tăng 0,64 độ C. Việt Nam nằm trong nhóm quốc gia chịu tổn thương nặng nề nhất khi sở hữu hơn 3.260 km đường bờ biển, trên 1 triệu km2 lãnh hải và hơn 3.000 hòn đảo. Các số liệu quan trắc khí tượng khẳng định nhiệt độ trung bình năm tại nước ta đã tăng 0,7 độ C trong giai đoạn 1951 - 2000, đồng thời mực nước biển tại trạm Cửa Ông và Hòn Dấu đã dâng cao khoảng 20 cm. Nguy cơ ngập lụt đe dọa trực tiếp đến hơn 80% diện tích Đồng bằng sông Cửu Long và trên 30% diện tích Đồng bằng sông Hồng khi độ cao địa hình tại đây đều dưới 2,5 m so với mực nước biển.

Trước sức ép đó, việc tham gia các cam kết quốc tế trở thành yêu cầu sống còn. Sau khi ký kết Công ước khung của Liên Hợp Quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC) cùng 155 quốc gia vào năm 1992 và phê chuẩn Nghị định thư Kyoto vào năm 2002, Việt Nam đã chính thức đủ điều kiện vận hành Cơ chế phát triển sạch (CDM). Mục tiêu then chốt của công trình là hệ thống hóa cơ sở pháp lý quốc tế, đánh giá thực trạng triển khai các dự án giảm phát thải và khảo sát kinh nghiệm lập pháp của các cường quốc xuất khẩu tín chỉ carbon. Từ đó, tác giả luận giải và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế pháp luật quốc gia về quản lý thị trường phát triển sạch và xuất khẩu Chứng nhận giảm phát thải khí nhà kính (CERs). Nghiên cứu mở ra hướng đi chiến lược giúp Việt Nam thu hút dòng vốn đầu tư xanh quốc tế, tiếp nhận chuyển giao công nghệ sạch và gia tăng nguồn thu ngoại tệ thông qua việc thương mại hóa hàng triệu tấn CO2 tương đương được cắt giảm mỗi năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật, kết hợp hài hòa giữa lý luận Luật Quốc tế, Luật Môi trường và các học thuyết kinh tế thị trường hiện đại. Khung phân tích lý thuyết tập trung vào ba trụ cột học thuật chủ đạo:

Trụ cột thứ nhất là Nguyên tắc Trách nhiệm chung nhưng có phân biệt (Principle of Common But Differentiated Responsibilities - CBDR) được quy định tại Điều 3 và Điều 4 của UNFCCC 1992. Nguyên tắc này xác lập nghĩa vụ pháp lý lịch sử của các nước phát triển trong việc cắt giảm phát thải định lượng và tài trợ tài chính, đồng thời tạo cơ chế linh hoạt để các nước đang phát triển như Việt Nam thụ hưởng lợi ích kinh tế và công nghệ từ quá trình chuyển dịch xanh.

Trụ cột thứ hai là Lý thuyết Kinh tế học Môi trường và Thị trường Carbon dựa trên cơ chế nội hóa chi phí ngoại ứng tiêu cực. Theo đó, thị trường chứng chỉ giảm phát thải được vận hành qua ba công cụ kinh tế của Nghị định thư Kyoto: Mua bán quyền phát thải quốc tế (IET), Đồng thực hiện (JI) và Cơ chế phát triển sạch (CDM).

Trụ cột thứ ba là Học thuyết Phát triển bền vững trong khuôn khổ pháp luật quốc tế, giải quyết hài hòa mối quan hệ biện chứng giữa phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo tồn tài nguyên sinh thái.

Các khái niệm công cụ trung tâm được chuẩn hóa xuyên suốt bao gồm: Cơ chế phát triển sạch (CDM theo Điều 12 Nghị định thư Kyoto), Chứng nhận giảm phát thải khí nhà kính (CERs - với quy ước 1 CER tương đương 1 tấn CO2), Tính bổ sung môi trường (Additionality), Mức phát thải cơ sở (Baseline) và Văn kiện thiết kế dự án (PDD).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được khai thác đa tầng từ hệ thống hơn 300 điều ước quốc tế về môi trường, tập trung trực tiếp vào 4 văn bản nòng cốt: Công ước Viên 1985 (gồm 21 điều khoản bảo vệ tầng ôzôn), Nghị định thư Montreal 1987, UNFCCC 1992 và Nghị định thư Kyoto 1997. Dữ liệu thực chứng quốc gia được thu thập từ toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam giai đoạn 1993 - 2012, các báo cáo quan trắc khí hậu giai đoạn 1951 - 2008 và cơ sở dữ liệu dự án của Ban Chấp hành quốc tế về CDM (EB).

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát 3 quốc gia điển hình dẫn đầu thị trường CDM toàn cầu bao gồm Trung Quốc (chiếm trên 50% thị phần CERs quốc tế), Ấn Độ và Brazil, cùng toàn bộ 100% hồ sơ dự án CDM đã được phê duyệt và thẩm định tại Việt Nam tính đến thời điểm nghiên cứu năm 2012.

Phương pháp chọn mẫu điển hình có chủ đích được áp dụng nhằm lựa chọn những mô hình thể chế có tính tương đồng về bối cảnh đang phát triển nhưng vượt trội về tốc độ lập pháp. Phương pháp luật học so sánh kết hợp phân tích quy phạm và tổng hợp thực chứng được ưu tiên lựa chọn vì giúp bóc tách chính xác những khoảng trống pháp lý giữa các quy định của Liên Hợp Quốc với hệ thống pháp luật chuyên ngành trong nước. Quá trình thu thập, xử lý và kiểm định thông tin được triển khai liên tục trong khung thời gian nghiên cứu 24 tháng từ năm 2010 đến năm 2012.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra sự phân hóa sâu sắc và bất bình đẳng trong trách nhiệm phát thải lịch sử toàn cầu. Trong giai đoạn 1840 - 2004, các quốc gia phát triển chiếm tới 70% tổng lượng phát thải CO2 tích lũy của nhân loại. Lượng phát thải bình quân đầu người tại Hoa Kỳ và Vương quốc Anh đạt 1.100 tấn CO2, cao gấp 17 lần so với Trung Quốc và gấp 48 lần so với Ấn Độ. Đến năm 2004, Hoa Kỳ thải ra 6 tỷ tấn CO2 (chiếm 20% toàn cầu), Trung Quốc đứng thứ hai với 5 tỷ tấn, Liên bang Nga 1,5 tỷ tấn và Ấn Độ 1,3 tỷ tấn. Tổng lượng phát thải của các nước đang phát triển đã tăng nhanh từ 7 tỷ tấn năm 1990 (chiếm 29%) lên mức 12 tỷ tấn năm 2004 (chiếm 42%), khẳng định tiềm năng khổng lồ để triển khai các dự án CDM cắt giảm phát thải tại khu vực này.

Thứ hai, kết quả nghiên cứu xác định Việt Nam sở hữu trữ lượng tiềm năng giảm phát thải carbon rất lớn nhưng tốc độ thương mại hóa CERs còn chậm. Mặc dù đã ban hành Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu năm 2008 và thiết lập Cơ quan đầu mối quốc gia (DNA) thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, nhưng số lượng dự án được cấp CERs thực tế còn khiêm tốn so với tiềm lực năng lượng tái tạo, thủy điện và thu hồi khí mêtan từ bãi chôn lấp rác thải.

Thứ ba, luận văn làm rõ các rào cản thể chế trong pháp luật nội địa. Hệ thống pháp luật Việt Nam thời điểm năm 2012 hoàn toàn vắng bóng các quy định xác lập địa vị pháp lý độc lập của CERs với tư cách là một loại tài sản vô hình hoặc hàng hóa dịch vụ đặc thù. Quy trình thẩm định, phê duyệt và cấp Thư phê duyệt (LoA) cho Văn kiện thiết kế dự án (PDD) còn rườm rà, kéo dài từ 60 đến hơn 90 ngày. Các chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế chuyển nhượng tài chính và cơ chế trích nộp lệ phí bán CERs cho Quỹ Bảo vệ Môi trường còn chồng chéo, chưa có hành lang an toàn bảo vệ quyền sở hữu cho các nhà đầu tư nước ngoài.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên bắt nguồn từ nhận thức lập pháp mang tính hành chính đơn thuần, chưa nhìn nhận biến đổi khí hậu dưới góc độ công cụ kinh tế thị trường. Để làm rõ vấn đề, bức tranh so sánh thể chế giữa Việt Nam với các cường quốc carbon có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột thể hiện tỷ trọng thị phần CERs toàn cầu và bảng ma trận đối sánh chính sách ưu đãi.

Khi đối chiếu với Trung Quốc, quốc gia này đã ban hành sớm Quy chế quản lý hoạt động dự án CDM với chính sách điều tiết thuế lũy tiến cực kỳ linh hoạt: thu thuế 65% doanh thu CERs đối với các dự án xử lý khí công nghiệp HFC-23 nhưng chỉ thu 2% đối với các dự án năng lượng tái tạo và bảo vệ rừng nhằm tái đầu tư vào Quỹ CDM quốc gia. Tại Ấn Độ, chính phủ phân quyền tối đa cho khu vực tư nhân, cắt giảm thời gian phê duyệt hồ sơ PDD xuống dưới 30 ngày và thành lập các quỹ tín dụng hỗ trợ kỹ thuật (TSF) để san sẻ chi phí giao dịch ban đầu cho doanh nghiệp.

Ý nghĩa của các phát hiện này cho thấy nếu Việt Nam không sớm chuẩn hóa khung pháp lý tương thích với các quy chuẩn của Ban Chấp hành quốc tế EB, nguồn tài chính chuyển giao từ thị trường hạn ngạch carbon hàng tỷ USD sẽ chảy sang các thị trường cạnh tranh khác trong khu vực.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý về thủ tục cấp phép và triển khai dự án CDM. Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định chuyên ngành quy định chi tiết về quản lý cơ chế phát triển sạch và kinh doanh tín chỉ giảm phát thải. Đơn giản hóa quy trình cấp Thư phê duyệt (LoA), rút ngắn thời gian xử lý văn kiện thiết kế dự án (PDD) từ mức trên 90 ngày xuống tối đa 30 ngày làm việc thông qua cơ chế một cửa liên thông. Thời gian thực hiện mục tiêu này cần hoàn thành trong giai đoạn 2013 - 2015 dưới sự chủ trì của Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Bộ Tư pháp.

Thứ hai, xây dựng chính sách thuế và cơ chế tài chính ưu đãi cho hoạt động thương mại CERs. Bộ Tài chính cần ban hành Thông tư hướng dẫn rõ ràng về thuế suất đối với nguồn thu từ việc bán CERs ra thị trường quốc tế. Áp dụng mức miễn 100% thuế xuất khẩu tín chỉ carbon trong 3 năm đầu cho các dự án năng lượng gió, năng lượng mặt trời và giảm 50% thuế thu nhập doanh nghiệp cho các dự án xử lý chất thải sinh học. Phân bổ minh bạch tỷ lệ trích nộp tối đa từ 1,5% đến 2% doanh thu CERs vào Quỹ Bảo vệ Môi trường Việt Nam nhằm tái trợ cấp kỹ thuật. Lộ trình triển khai áp dụng từ năm 2014 đến 2016.

Thứ ba, nâng cấp hệ thống tiêu chuẩn môi trường và tích hợp yêu cầu giảm phát thải vào quy trình Đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Bắt buộc 100% các dự án đầu tư công nghiệp nặng, nhiệt điện và hóa chất phải xác định đường phát thải cơ sở (Baseline) và cam kết lộ trình ứng dụng công nghệ phát thải thấp. Hoàn thiện Bộ quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về ngưỡng xả thải khí nhà kính tương thích với tiêu chuẩn ISO 14064. Lộ trình thực hiện giai đoạn 2014 - 2018 do Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp Bộ Khoa học và Công nghệ thực hiện.

Thứ tư, tăng cường năng lực đàm phán hợp đồng thương mại CERs (ERPA) và đào tạo nhân lực chuyên gia. Thành lập Trung tâm Hỗ trợ Kỹ thuật và Xúc tiến Đầu tư Carbon trực thuộc Văn phòng Biến đổi khí hậu quốc gia. Đặt mục tiêu đào tạo chuyên sâu cho 500 cán bộ thẩm định, tư vấn độc lập và hỗ trợ 30% chi phí kiểm định quốc tế cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ tham gia sàn giao dịch tín chỉ quốc tế. Thời gian thực hiện xuyên suốt giai đoạn 2014 - 2020 do Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng các tổ chức quốc tế như UNDP và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB).

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương, Bộ Tài chính và Ủy ban Khoa học Công nghệ và Môi trường của Quốc hội. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện Đề án phát triển thị trường carbon trong nước và hài hòa hóa pháp luật môi trường với các cam kết quốc tế.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế lớn trong các lĩnh vực năng lượng, dầu khí, công nghiệp sản xuất và nông nghiệp như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN). Công trình là cẩm nang pháp lý hữu ích giúp doanh nghiệp nắm vững trình tự xây dựng hồ sơ PIN, PDD, vượt qua các khâu thẩm tra quốc tế của EB và quản trị rủi ro pháp lý khi đàm phán hợp đồng mua bán giảm phát thải (ERPA).

Nhóm thứ ba là giảng viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh và sinh viên chuyên ngành Luật Quốc tế, Luật Môi trường, Kinh tế Quốc tế và Khoa học Khí hậu. Luận văn đóng vai trò là tài liệu tham khảo học thuật chuẩn mực, cung cấp nguồn dữ liệu phân tích điều ước quốc tế phong phú cùng phương pháp luận so sánh thể chế chuyên sâu.

Nhóm thứ tư là các định chế tài chính, tổ chức phi chính phủ và các quỹ đầu tư môi trường quốc tế như ADB, Ngân hàng Thế giới (WB) và UNDP. Tài liệu hỗ trợ các chuyên gia thẩm định đánh giá chính xác môi trường pháp lý của Việt Nam, nhận diện rủi ro thể chế và thiết kế các chương trình tài trợ tài chính xanh khả thi.

Câu hỏi thường gặp

Cơ chế phát triển sạch (CDM) mang lại những lợi ích kinh tế cốt lõi nào cho các nước đang phát triển như Việt Nam?

Cơ chế CDM theo Điều 12 Nghị định thư Kyoto cho phép các doanh nghiệp Việt Nam thu hồi dòng vốn ngoại tệ trực tiếp thông qua việc bán các chứng chỉ giảm phát thải (1 CER tương đương 1 tấn CO2) cho các nước công nghiệp phát triển. Đồng thời, cơ chế này tạo đòn bẩy tiếp nhận các công nghệ sản xuất hiện đại, thúc đẩy phát triển năng lượng tái tạo và nâng cao năng lực cạnh tranh xanh của nền kinh tế.

Chứng nhận giảm phát thải (CERs) có được coi là hàng hóa xuất khẩu truyền thống qua cửa khẩu hải quan hay không?

Không, CERs là một loại hàng hóa vô hình đặc thù không di chuyển qua các cửa khẩu biên giới vật lý. Việc sở hữu, chuyển nhượng và thanh toán CERs được thực hiện hoàn toàn trên hệ thống đăng ký điện tử quốc tế do Ban Chấp hành CDM của Liên Hợp Quốc (EB) quản lý, đòi hỏi các quy định pháp luật thương mại chuyên biệt để điều chỉnh giao dịch tài sản vô hình.

Nguyên tắc Trách nhiệm chung nhưng có phân biệt (CBDR) bảo vệ quyền lợi của Việt Nam như thế nào?

Nguyên tắc CBDR trong Công ước UNFCCC khẳng định các nước phát triển chịu trách nhiệm chính cho 70% lượng phát thải lịch sử và phải có nghĩa vụ hỗ trợ tài chính, công nghệ cho các nước đang phát triển. Nhờ đó, Việt Nam không bị áp đặt nghĩa vụ cắt giảm phát thải bắt buộc trong giai đoạn đầu mà được ưu tiên hưởng nguồn lực tài chính để thích ứng và phát triển bền vững.

Những rào cản pháp lý lớn nhất khiến doanh nghiệp Việt Nam gặp khó khăn khi đăng ký dự án CDM là gì?

Rào cản lớn nhất nằm ở sự thiếu vắng quy định công nhận tư cách pháp lý của CERs, thời gian cấp Thư phê duyệt LoA kéo dài trên 90 ngày và chính sách thuế chưa minh bạch. Ngoài ra, chi phí tư vấn xây dựng hồ sơ PDD và kiểm định quốc tế rất cao, dao động hàng chục nghìn USD nhưng thiếu các quỹ hỗ trợ tài chính ban đầu từ nhà nước.

Việt Nam có thể học hỏi bài học gì từ mô hình quản lý thị trường carbon của Trung Quốc?

Việt Nam nên học tập kinh nghiệm phân tầng chính sách thuế của Trung Quốc, áp dụng mức điều tiết thuế cao 65% với các dự án cắt giảm khí nhà kính công nghiệp và ưu đãi thuế suất 2% cho năng lượng tái tạo. Đồng thời, cần thành lập Quỹ Phát triển CDM Quốc gia chuyên trách nhằm tái tài trợ kỹ thuật và hỗ trợ doanh nghiệp vượt qua rào cản thẩm tra quốc tế.

Kết luận

Nghiên cứu của luận văn đã giải quyết toàn diện các yêu cầu lý luận và thực tiễn cấp bách thông qua năm kết quả cốt lõi:

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh khung pháp lý quốc tế từ Công ước Viên 1985, Nghị định thư Montreal 1987 đến Công ước UNFCCC 1992 và Nghị định thư Kyoto 1997, làm sáng tỏ các quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của Việt Nam.
  • Lượng hóa chính xác mức độ tổn thương khí hậu tại Việt Nam với số liệu nhiệt độ tăng 0,7 độ C và mực nước biển dâng 20 cm trong nửa thế kỷ, khẳng định sự cấp thiết phải chuyển đổi mô hình kinh tế các-bon thấp.
  • Định hình bản chất pháp lý của chứng nhận CERs như một loại tài sản hàng hóa vô hình đặc biệt cần được luật hóa và bảo vệ quyền sở hữu trong hệ thống pháp luật dân sự và thương mại quốc gia.
  • Đúc kết kinh nghiệm lập pháp đắt giá từ Trung Quốc, Ấn Độ và Brazil về chính sách ưu đãi tài chính, cắt giảm thủ tục hành chính và mô hình quỹ carbon quốc gia.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp thể chế mang tính đột phá về thủ tục cấp phép, chính sách thuế, quy chuẩn môi trường và đào tạo nhân lực giai đoạn 2013 - 2020.

Đóng góp lớn nhất của công trình là đặt nền móng học thuật và thực tiễn vững chắc cho việc xây dựng khung khổ pháp lý về thương mại tín chỉ carbon tại Việt Nam. Bước đi tiếp theo đòi hỏi các nhà làm luật cần nhanh chóng chuyển hóa các kiến nghị này thành các quy định cụ thể tại Luật Bảo vệ Môi trường và các Nghị định hướng dẫn thị trường phát thải. Kính mời các chuyên gia, nhà nghiên cứu và cộng đồng doanh nghiệp cùng khai thác, ứng dụng sâu rộng các giá trị từ luận văn để thúc đẩy tiến trình kinh tế xanh và hội nhập quốc tế bền vững của đất nước.