Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hải Phòng là đô thị loại I trung tâm cấp quốc gia với quy mô dân số đạt trên 1,705 triệu người, trong đó tỷ lệ dân cư thành thị chiếm 46,1% và nông thôn chiếm 53,9%. Với vị trí địa lý chiến lược sở hữu hơn 125 km bờ biển cùng 15 đơn vị hành chính trực thuộc gồm 7 quận và 8 huyện, Hải Phòng đóng vai trò là đầu mối giao thương quốc tế trọng điểm của toàn vùng Duyên hải Bắc Bộ. Cùng với việc triển khai Nghị quyết số 32-NQ/TW và Kết luận số 72-KL/TW của Bộ Chính trị, thành phố đã đẩy mạnh hàng loạt công trình hạ tầng trọng điểm như Cảng cửa ngõ quốc tế Lạch Huyện, đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, cầu Bính, cầu Kiền và đại lộ Đông - Tây.

Theo Điều 85 Luật Đất đai năm 2013, công tác xây dựng các khu tái định cư bắt buộc phải đi trước một bước nhằm đảm bảo người dân có chỗ ở ổn định trước khi tiến hành thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý các dự án chung cư tái định cư cao từ 5 đến 11 tầng sử dụng vốn ngân sách tại Hải Phòng đang bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng thiếu vốn kéo dài, tiến độ thi công chậm trễ, thủ tục thanh quyết toán phức tạp và chất lượng xây dựng chưa đáp ứng kỳ vọng đã dẫn đến nghịch lý nhiều khu nhà hoàn thành nhưng người dân không đến sinh sống.

Đề tài tập trung nghiên cứu toàn diện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng các khu nhà ở tái định cư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Hải Phòng. Mục tiêu cốt lõi là làm rõ những bất cập trong quản trị phạm vi, tiến độ, chi phí và chất lượng; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn công, đảm bảo tiến độ bàn giao mặt bằng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2015 - 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý dự án xây dựng hiện đại, tập trung vào mô hình vòng đời dự án (Project Life Cycle) gồm 3 giai đoạn chính: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và khai thác vận hành. Cấu trúc phân chia công việc (Work Breakdown Structure - WBS) được ứng dụng để chuẩn hóa các quy trình quản lý 6 nội dung trọng yếu: phạm vi, khối lượng, chất lượng, tiến độ, chi phí và an toàn môi trường theo Điều 66 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

Về mặt khái niệm, nghiên cứu chuẩn hóa các thuật ngữ nền tảng:

  • Nhà chung cư: Công trình từ 2 tầng trở lên, có nhiều căn hộ và hệ thống hạ tầng dùng chung theo Luật Nhà ở năm 2014.
  • Nhà ở tái định cư: Quỹ nhà phục vụ bồi thường, bố trí chỗ ở cho các hộ dân bị thu hồi đất theo Nghị định số 84/2013/NĐ-CP.
  • Hiệu quả quản lý dự án: Mức độ tối ưu hóa giữa việc giải ngân ngân sách nhà nước, kiểm soát chất lượng theo Nghị định số 46/2015/NĐ-CP và đảm bảo tỷ lệ lấp đầy dân cư sau bàn giao.

Hệ thống pháp lý tham chiếu xuyên suốt gồm Luật Đấu thầu số 49/2013/QH13, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí và Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng mẫu khảo sát gồm 6 dự án nhà ở tái định cư điển hình đại diện cho 100% các dự án chung cư tái định cư sử dụng vốn ngân sách triển khai tại các quận nội thành Hải Phòng trong giai đoạn 2005 - 2015. Quy mô các dự án được chọn dao động từ 128 đến 385 căn hộ với tổng mức đầu tư từ 100 tỷ đến trên 140 tỷ đồng mỗi dự án. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm tập trung sâu vào các công trình có đầy đủ dữ liệu về hồ sơ thiết kế, giải ngân và hiện trạng vận hành.

Phương pháp phân tích bao gồm:

  • Phân tích định tính: Rà soát tính tương thích của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế phối hợp giữa các sở, ban, ngành thành phố.
  • Phân tích định lượng và so sánh thống kê: Đánh giá tỷ lệ hoàn thành khối lượng, chênh lệch giữa kế hoạch vốn được cấp so với tiến độ thi công thực tế tại hiện trường.
  • Điều tra thực địa và tổng hợp thứ cấp: Kế thừa dữ liệu điều tra xã hội học từ Sở Xây dựng Hải Phòng, kết hợp so sánh đối chiếu với các nghiên cứu thực nghiệm tại Hà Nội, Đà Nẵng và Thừa Thiên Huế để làm rõ nguyên nhân di dân không nhận nhà.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế 6 dự án tái định cư trọng điểm tại Hải Phòng cho thấy hiệu quả quản lý dự án bằng nguồn vốn ngân sách còn nhiều hạn chế, thể hiện rõ nét qua 4 phát hiện chính:

Thứ nhất, tình trạng đình trệ thi công do thiếu vốn diễn ra phổ biến. Điển hình là Dự án nhà B thuộc Khu chung cư D2 Đổng Quốc Bình quy mô 11 tầng (180 căn hộ, tổng mức đầu tư 108 tỷ đồng) mới chỉ hoàn thành phần thô rồi phải dừng thi công từ năm 2012. Tương tự, Dự án khu T Cát Bi quy mô 5 đơn nguyên 5 tầng (385 căn hộ, tổng mức đầu tư 140 tỷ đồng) triển khai từ 2005 đến 2011 chỉ xong 2 đơn nguyên B1, B2 nhưng chưa thể cấp điện, đơn nguyên B3 dừng lại ở phần thô.

Thứ hai, nghịch lý lãng phí quỹ nhà sau hoàn thiện. Dự án khu chung cư tái định cư 5 tầng tại phường Kênh Dương (quận Lê Chân) gồm 2 tòa nhà với 176 căn hộ đã hoàn thành xây dựng 100% nhưng đạt tỷ lệ người dân vào ở là 0%. Nguyên nhân do người dân không có nhu cầu ở nhà chung cư và không đồng thuận với phương án đền bù.

Thứ ba, tỷ lệ lấp đầy thấp tại các dự án phục vụ giải phóng mặt bằng quy mô lớn. Dự án chung cư 9 tầng tại lô 27 phục vụ Dự án Khu đô thị mới Ngã Năm - Sân bay Cát Bi gồm 128 căn hộ chỉ đạt tỷ lệ dân vào ở khoảng 70% sau 4 năm triển khai. Dự án chung cư tái định cư 8 tòa nhà 9 tầng tại phường Đông Khê (360 căn hộ) cũng rơi vào tình trạng dân chưa vào ở đồng loạt do vướng mắc chính sách hỗ trợ.

Thứ tư, chất lượng xây dựng và thiết kế không gian công cộng không đáp ứng nhu cầu thực tế. Tương tự thực trạng tại một số dự án ở Hà Nội có tới 73% cư dân không thỏa mãn với thiết kế thiếu hành lang và không gian sinh hoạt cộng đồng, các chung cư tái định cư tại Hải Phòng nhanh chóng xuất hiện tình trạng rạn nứt tường, bong tróc vữa trát và rò rỉ hệ thống cấp thoát nước chỉ sau 1 đến 2 năm đưa vào vận hành.

Thảo luận kết quả

Khi mô tả qua biểu đồ so sánh giữa kế hoạch bố trí vốn và nhu cầu thực tế tại công trường, đường biểu diễn cho thấy độ lệch giải ngân lên tới 40% - 60% trong giai đoạn cao điểm 2008 - 2012. Điều này khẳng định cơ chế cấp phát ngân sách theo kế hoạch năm không theo kịp tiến độ thi công thực tế, dẫn đến việc nhà thầu thi công cầm chừng, kéo dài thời gian thi công gấp 2 đến 3 lần so với phê duyệt ban đầu.

Bảng tổng hợp hiện trạng 6 dự án nghiên cứu chỉ ra nguyên nhân cốt lõi dẫn đến thất bại trong quản trị dự án bắt nguồn từ hai khía cạnh:

  • Sự thay đổi và thiếu đồng bộ của chính sách: Giai đoạn chuyển tiếp giữa Luật Xây dựng 2003 sang Luật Xây dựng 2014, Luật Đấu thầu 2013 và Luật Đầu tư công 2014 làm chậm quá trình ban hành các thông tư hướng dẫn, khiến chủ đầu tư lúng túng trong điều chỉnh tổng mức đầu tư và quản lý hợp đồng.
  • Bỏ qua công tác tham vấn cộng đồng: Chủ đầu tư và đơn vị tư vấn không thực hiện điều tra xã hội học về tập quán sinh hoạt và sinh kế của các hộ dân diện di dời. Việc áp đặt mô hình nhà ở dạng căn hộ cho các đối tượng quen sản xuất nông nghiệp hoặc buôn bán mặt tiền đã triệt tiêu động lực chuyển đến nơi ở mới.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực nghiệm, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm tái thiết công tác quản lý dự án nhà ở tái định cư tại Hải Phòng:

Thứ nhất, kiện toàn mô hình tổ chức quản lý dự án. Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng cần sớm thành lập Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình dân dụng và công nghiệp chuyên trách trực thuộc thành phố theo đúng quy định của Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Mục tiêu là chuyên nghiệp hóa đội ngũ quản lý, giảm 30% thời gian xử lý các thủ tục đầu tư và chấm dứt tình trạng quản lý phân tán tại các quận, huyện trong lộ trình 2016 - 2017.

Thứ hai, đổi mới toàn diện công tác chuẩn bị dự án và khảo sát xã hội học. Sở Xây dựng và Ban quản lý dự án phải áp dụng quy trình bắt buộc: 100% các dự án tái định cư phải hoàn thành khảo sát nhu cầu, nghề nghiệp và tập quán sinh hoạt của người dân trước khi lập Báo cáo nghiên cứu khả thi. Thiết kế kiến trúc cần linh hoạt, dành tối thiểu 15% diện tích tầng trệt cho mục đích dịch vụ thương mại tạo sinh kế cho cư dân.

Thứ ba, siết chặt quản lý chất lượng thi công và kiểm soát nghiệm thu. Chủ đầu tư và các đơn vị tư vấn giám sát phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình quản lý chất lượng theo Nghị định số 46/2015/NĐ-CP. Thực hiện nghiệm thu công việc xây dựng trong vòng tối đa 24 giờ sau khi nhận văn bản yêu cầu của nhà thầu. Tăng cường thí nghiệm đối chứng độc lập, kiên quyết xử lý các nhà thầu vi phạm chất lượng nhằm kéo giảm tỷ lệ hư hỏng công trình xuống dưới 3% trong 5 năm đầu vận hành.

Thứ tư, tái cơ cấu nguồn vốn và tối ưu hóa quản lý hợp đồng. Sở Kế hoạch và Đầu tư cùng Sở Tài chính cần tham mưu bố trí vốn tập trung, cam kết giải ngân tối thiểu 85% giá trị khối lượng hoàn thành đúng tiến độ cam kết. Kiên quyết không phê duyệt các dự án mới khi chưa cân đối đủ nguồn vốn trung hạn, áp dụng chặt chẽ Nghị định số 32/2015/NĐ-CP để rút ngắn thời gian thanh quyết toán công trình trong vòng 6 tháng kể từ khi bàn giao.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và thực tiễn cao, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Ban Quản lý dự án và các Chủ đầu tư vốn nhà nước: Tài liệu cung cấp quy trình chuẩn hóa kiểm soát chất lượng từ khâu khảo sát, thẩm định thiết kế bản vẽ thi công đến nghiệm thu bàn giao theo hệ thống văn bản pháp luật hiện hành, giúp hạn chế rủi ro phát sinh tổng mức đầu tư và phạt vi phạm tiến độ.
  • Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và quy hoạch đô thị: Cán bộ tại Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các quận, huyện có thể sử dụng các phát hiện thực nghiệm để tham mưu chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư sát với nguyện vọng của người dân.
  • Doanh nghiệp tư vấn thiết kế, thẩm tra và nhà thầu thi công xây dựng: Các đơn vị tư vấn tiếp cận được các giải pháp tối ưu hóa thiết kế không gian căn hộ, sân vườn, hạ tầng kỹ thuật đồng bộ phù hợp với nhóm cư dân thu nhập thấp và trung bình.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học ngành Kỹ thuật Xây dựng, Quản lý Xây dựng: Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kết hợp giữa phân tích kỹ thuật công trình và quản trị kinh tế trong đầu tư công.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng dự án tái định cư xây dựng xong nhưng người dân không đến ở là gì?
Nguyên nhân cốt lõi là do công tác chuẩn bị dự án chưa thực hiện điều tra xã hội học sâu sát về sinh kế và thói quen sinh hoạt của người dân. Điển hình như dự án 176 căn hộ tại phường Kênh Dương hoàn thành 100% nhưng 0% người dân chuyển đến vì họ không quen sống tại nhà chung cư cao tầng và thiếu điều kiện kinh doanh buôn bán nhỏ.

Việc chậm trễ giải ngân vốn ngân sách ảnh hưởng trực tiếp thế nào đến các dự án tại Hải Phòng?
Việc bố trí vốn dàn trải khiến nhiều công trình bị đình trệ nhiều năm khi đang thi công dở dang phần thô, tiêu biểu là dự án D2 Đổng Quốc Bình quy mô 108 tỷ đồng dừng thi công từ 2012 và khu T Cát Bi 140 tỷ đồng. Điều này gây lãng phí nguồn lực công và làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng các dự án hạ tầng trọng điểm.

Nghị định số 46/2015/NĐ-CP đặt ra yêu cầu mới nào về kiểm soát chất lượng của Chủ đầu tư?
Nghị định quy định tổ chức tư vấn giám sát phải độc lập hoàn toàn với nhà thầu thi công và đơn vị sản xuất vật tư. Chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra năng lực nhân sự, thiết bị thí nghiệm và thực hiện nghiệm thu công việc xây dựng trong thời hạn tối đa 24 giờ kể từ khi nhận được yêu cầu của nhà thầu.

Tại sao việc thành lập Ban Quản lý dự án chuyên nghiệp cấp thành phố lại mang tính quyết định?
Mô hình Ban quản lý chuyên trách giúp khắc phục tình trạng thiếu chuyên môn tại các ban quản lý kiêm nhiệm cấp quận, huyện. Đội ngũ nhân sự chuyên nghiệp sẽ kiểm soát chặt chẽ 100% hồ sơ dự toán, hợp đồng xây dựng và đẩy nhanh tiến độ thẩm định, giúp rút ngắn khoảng 30% thời gian thực hiện thủ tục.

Giải pháp nào giúp giải quyết bài toán sinh kế cho người dân sau khi chuyển vào chung cư tái định cư?
Quy hoạch kiến trúc cần phân bổ linh hoạt công năng, dành tối thiểu 10% đến 15% diện tích sàn tầng 1 cho các tiện ích dịch vụ thương mại để bố trí ki-ốt kinh doanh cho các hộ dân mất mặt bằng. Đồng thời, địa phương cần kết hợp các chương trình đào tạo nghề có địa chỉ sử dụng thực tế.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở pháp lý và khoa học về quản trị 6 yếu tố cốt lõi trong dự án xây dựng gồm phạm vi, tiến độ, chi phí, chất lượng, an toàn và rủi ro theo Luật Xây dựng 2014.
  • Đánh giá thực trạng 6 dự án chung cư tái định cư tiêu biểu tại Hải Phòng, chỉ rõ điểm nghẽn lớn nhất nằm ở việc mất cân đối dòng vốn giải ngân và thiếu hụt điều tra xã hội học trước đầu tư.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc thành lập Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình dân dụng và công nghiệp trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp kỹ thuật và kinh tế quản lý có tính ứng dụng cao, gắn liền với việc thực thi Nghị định 46/2015/NĐ-CP và Nghị định 32/2015/NĐ-CP.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn giúp nâng cao hiệu quả giải ngân vốn ngân sách nhà nước và đẩy nhanh tiến độ các công trình chỉnh trang đô thị của Hải Phòng trong giai đoạn 2016 - 2020.