Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VE HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUA HOẠT ĐỘNG GIAM SÁT CUA QUOC HOI 1. GIAM SAT CUA QUOC HOI VA VAI TRO CUA HOAT DONG GIAM SAT TRONG VIEC THUC HIEN QUYEN LUC NHA NUOC CUA QUOC HOI 1. Khái niệm về quyền giám sát của Quốc hội Quốc hội là cơ quan đại diện của nhân dân và được coi là một trong 3 nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) tạo nên chỉnh thể quyền lực nhà nước. Do vậy khi nghiên cứu chế định pháp lý về quyền giám sát tối cao của Quốc hội không thé tách rời với việc nghiên cứu tô chức quyền lực nhà nước, bởi phạm vi, đối tượng, phương thức và cơ chế thực hiện quyền giám sát sao cho hiệu lực và hiệu quả phụ thuộc phần lớn vào hình thức tổ chức quyền lực nhà nước va vi trí, vai trò của Quốc hội trong hệ thống quyền lực đó.
Và cũng từ nghiên cứu chức năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế tô chức quyền lực nhà nước sẽ góp phan làm rõ van dé: Tại sao Quốc hội phải giám sát và giám sắt nhằm mục đích gì? Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt. Đó là quyền lực chính trị của một quốc gia gắn bó chặt chẽ với ý chí của giai cấp cầm quyền và với ý chí, nguyện vọng, lợi ích của toàn xã hội, dân tộc, quốc gia. Mỗi cách hiểu, mỗi góc độ tiếp cận về quyền lực nhà nước, cách thức và quan điểm tổ chức quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia (về cơ cấu lãnh thổ, chính thể, chế độ chính trị), quan điểm về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước (tập trung quyền lực hay phân chia quyền lực) đều có ảnh hưởng, tác động rất lớn đến vai trò, vị trí của những yêu tô câu thành quyên lực nhà nước, trong đó có 14 quyền lực của Quốc hội. Bởi vậy, trước hết cần xem xét, phân tích quyền lực nhà nước đặt trong ý nghĩa đó.
Về mặt khái niệm, trong lịch sử tư tưởng của nhân loại đã có vô sé những định nghĩa khác nhau về “quyén lực”, tuy nhiên có thé hiéu quyền lực dưới đạng chung nhất - “Đó là mối quan hệ xã hội mà trong đó một số người hoặc nhóm người đạt được sự thực hiện ý chí của mình từ những người hoặc nhóm người khác. Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực có đặc trưng nôi bật: một nhóm chủ thé nhất định áp đặt quyền lực lên toàn bộ xã hội và có quyền sử dụng những phương tiện cưỡng chế trong trường hợp có sự không tuân thủ từ phía đối tượng bị áp đặt quyền lực. Quyền lực nhà nước được thực hiện nhờ những thiết chế chính trị, trong đó Nhà nước là thiết chế chủ chốt, giữ vai trò trung tâm”.113,114] Trong lịch sử các học thuyết về Nhà nước và pháp luật thế giới từ thời cô đại đến nay đã có nhiều quan niệm khác nhau về tổ chức quyền lực Nha nước. Tuy nhiên, có hai quan niệm được áp dụng phổ biến cho đến ngày nay trong việc tổ chức quyền lực Nhà nước, đó là thuyết phân chia quyền lực và thuyết tập trung quyền lực.
Hoc thuyết phân chia quyển lực hình thành gắn liền với cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản mới ra đời chống lại chế độ phong kiến chuyên chế với quan điểm về sự cần thiết phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, hành pháp va tư pháp gắn liền với tên tuổi những nha tư tưởng lớn của nhân loại là J. Nét đặc trưng trong học thuyết của Locke là việc khởi thảo học thuyết về “sự phân chia quyền. Locke cho rằng quyên lập pháp là quyền lực cao nhất trong Nhà nước” và đưa ra cảnh báo: “quyền lực lập pháp và hành pháp không được tập trung trong tay một người hoặc một thế lực lực [9, 53]. Học thuyết về phân chia quyền lực của Locke đã được S.
Montesquieu tiếp thu và hoàn thiện trong tác phẩm mang tính kinh điển "Tinh thần pháp luật”, 15 trong đó ông cho rằng quyền lực Nhà nước được chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Sự tập trung toàn bộ quyền lực trong tay một cá nhân, tổ chức hay đăng cấp đều dẫn đến sự lạm dụng quyền lực và chuyên chế. Ngoài ra, nguyên tắc phân chia quyền lực theo Montesquieu còn đòi hỏi phải trao cho mỗi nhánh quyền lực những tham quyền riêng biệt dé chúng có thể kiềm chế lẫn nhau, đảm bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Cần phải có một trình tự mà theo đó "quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác" [55 tr.
Do đó, để đảm bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực cần phải có một cơ chế giám sát gắt gao giữa các cơ quan dé tránh sự lạm quyền. Đó chính là cơ chế kìm chế đối trọng - dùng quyền lực hạn chế quyền lực. Nguyên tắc phân chia quyền lực theo ông trước hết thé hiện ở chỗ chúng thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau. Montesquieu cho rang trong cơ chế phân chia quyền lực thì quyền lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi, huỷ bỏ luật và giám sát việc thi hành các luật đó.
Quyền lập pháp thé hiện ý chí chung của Quốc gia nên phải giao cho một cơ quan đại điện bao gồm những người do dân chúng bầu ra. Ông viết: "Cơ quan đại diện cho nhân dân không nên giải quyết các công việc cụ thể mà chỉ nên làm ra luật và xem xét việc thực hiện luật như thế nào. Điều này thì có thể làm tốt, và không ai có thê làm tốt hơn là cơ quan đại diện của dân" (55 tr100). Quyền hành pháp theo quan niệm của ông bao gồm quyền thực thi các văn bản pháp luật; quyền khai chiến, quyền nghị hoà, phái hoặc tiếp sứ thần, thiết lập an ninh và đề phòng xâm lược.
Quyền tư pháp là quyền trừng trị các tội phạm hay phân xử các vụ tranh chấp giữa các cá nhân. Học thuyết phân chia quyền lực được áp dụng một cách "cứng rắn" trong thé chế Nhà nước của Mỹ và một số nước khác. Hiện nay, ở một số nước hậu XHCN, thuật ngữ “phân chia quyền lực” này được đưa vào Hiến pháp nhưng “được áp dung trong những điều kiện phân quyền "mềm dẻo" hơn” [120 tr 866,867]. Sau khi phân 16 tích bộ máy nhà nước được xây dựng trên cơ sở của nguyên tắc phân chia quyền lực, các nhà nghiên cứu đã rút ra những đặc điểm cơ bản sau đây: 1) Quyền lực thống nhất, tối cao thuộc về nhân dân; 2) Không có một cơ quan nao nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước; 3) Sự độc lập của các nhánh quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước có tính chất tương đối; 4) Hệ thống kiềm chế và đối trọng giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước và cản trở sự tập trung quyền lực trong tay một nhánh quyền lực nào đó gây tốn hại cho những nhánh khác.
Học thuyết về tập trung quyên lực với trọng tâm là các khái niệm khế ước xã hội và tính bất phân chia của chủ quyền nhân dân được khởi xướng bởi J.Roussau - chính trị gia người Pháp. Dé tránh tình trạng chuyên quyền và vô chính phủ, ông cho rằng “chi cần giới hạn thâm quyền của các cơ quan lập pháp và hành pháp, kiểm soát sự phục tùng của chính quyền hành pháp đối với chủ quyền nhân dân”. Tư tưởng tập trung quyền lực được thé hiện trên ba phương diện: mot là, sự thống nhất quyền lực về mặt xã hội xuất phát từ sự thống nhất về bản chất của các nhóm xã hội thống tri; hai là, sự thống nhất trong mục đích và phương hướng hoạt động của các cơ quan Nhà nước xuất phát từ yêu cầu thống nhất quản lý xã hội; ba /à, sự thống nhất về mặt tô chức - pháp lý, khi phân chia quyền lực bị phủ nhận và chỉ một số cơ quan được công nhận là cơ quan quyền lực nhà nước. Trên nền tảng của hai học thuyết đã nêu, các quốc gia trên thế giới đã áp dụng những yếu tô phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của mình dé hình thành các mô hình chính thé.
Trong đó, dấu hiệu đặc trưng dé phân biệt chúng với nhau chính là mối tương quan giữa quyên lực của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. M6 hình Nhà nước thuộc chính thể đại nghị (điển hình cho mô hình này là Anh) có đặc trưng là chế định trách nhiệm chính trị của Chính phủ và ngược lại là chê định giải thê Quôc hội. Quôc hội ở những nước này 17 đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ, do vậy Chính phủ cần nhận được sự tín nhiệm của Quốc hội. Bất kỳ sự thay đổi nào về tương quan lực lượng trong Quốc hội cũng gây ảnh hưởng đến thành phần của Chính phủ, đặc biệt ở các nước có Chính phủ liên hiệp, đa đảng.
Trong chính thé cộng hoà đại nghị, “sự bat tín nhiệm dé lật đỗ chính phủ là một chế tai rất gay gắt, nó sẽ là đầu mỗi cho việc bất ôn định chính trị trong xã hội va nảy sinh mâu thuẫn chính trị giữa lập pháp và hành pháp, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng chính trị, có nguy cơ de doa an ninh quốc gia nên việc sử dụng chế định này cần phải thận trọng. Do đó, luật pháp các nước cũng quy định một loạt các phương pháp nhăm hạn chế việc sử dụng chế tai này. Mô hình Nhà nước trong chính thể cộng hoà tổng thong, ma điễn hình là Hoa kỳ, lay nguyên tắc phân chia quyên lực "cứng ran" làm cơ sở cho việc tổ chức quyền lực nhà nước. Ở mô hình này hệ thống kiềm chế và đối trong phản ánh khá chính xác tương quan giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, không có trách nhiệm tập thé của Chính phủ trước Quốc hội, không có bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và việc giải tán Quốc hội.
Tuy vậy, “Tổng thống có quyền phủ quyết tương đối các đạo luật của Quốc hội (mặc dù vẫn có thé bị Quốc hội vượt qua). Một số quan chức do Tổng thong bồ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội. Quốc hội không thé bat buộc Tổng thống từ chức, nhưng lại có quyền đưa ra quyết định truất quyền Tổng thống qua hình thức luận tội (impeachment)”. Tóm lại, ở chính thé cộng hoà tổng thống “sự kiểm tra, giám sát không những chi được thé hiện giữa quốc hội lập pháp đối với chính phủ hành pháp, mà còn băng sự giám sát ngược lại của hành pháp đối với lập pháp.
Sự kiểm tra, giám sát này được hiến pháp thể hiện bằng hệ thống “kìm chế và đối trọng”.