CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về công chức 1. Khái niệm về công chức Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức ở các nước không hoàn toàn thống nhất.
Sự khác nhau trong quan niệm về công chức thể hiện trên các phương diện như: đặc điểm công chức, chế độ công vụ, đặc trưng của công chức. Công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các Bộ (Trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Việt Nam, Nga, Trung Quốc,…). Khái niệm công chức dùng để chỉ những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, từ nhân viên phục vụ. Gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức chính quyền các cấp.
Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế dộ công vụ, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật [1], [2]. Công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của cán bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng khác tuy làm việc ở bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ thì không phông phải là công chức và cũng theo quan niệm về công chức SVTH: Ngô Thị Hồng Ân 8 Khóa luận tốt nghiệp GVHD: TS. Hoàng Quang Thành như vậy thì những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương cũng không phải là công chức.
Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về Chính trị như Bộ trưởng, Thứ trưởng, trợ lý Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại không bao gồm những công chức được bổ nhiệm về chính trị, họ được gọi là công chức chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thường xuyên liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại. Việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đường chức nghiệp [2].
Ở Pháp, khái niệm công chức rất rộng, người công chức được phân thành hai loại. Loại thứ nhất là nhân viên công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy nhà nước, bị chi phối bởi Luật Công chức. Loại thứ hai là những nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật Lao động, bởi bản hợp đồng và Luật tư. Họ được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [1].
Còn ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Trước yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách hành chính nhà nước và đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ công chức nhà nước, Luật Cán bộ, công chức của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 quy định rõ: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, được bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng. Trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công SVTH: Ngô Thị Hồng Ân 9 Khóa luận tốt nghiệp GVHD: TS. Hoàng Quang Thành lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Từ những quy định trên, chúng ta thấy khái niệm công chức theo pháp luật Việt Nam có điểm khác biệt lớn so với các nước, công chức không chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống hành chính nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như các Ban xây dựng Đảng. Các tổ chức đoàn thể (Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên Hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam).
Các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, Đảng, đoàn thể của nước ta. Đặc điểm công chức Qua nghiên cứu nhận thấy công chức có các đặc điểm căn bản sau: - Tính chuyện nghiệp: tính chuyên nghiệp thể hiện ở việc công chức thực hiện thường xuyên một công vụ theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm (văn thư lưu trữ, kế toán, tổ chức cán bộ,…). Trong quá trình xây dựng nền hành chính hiện đại của nước ta, việc xây dựng công chức chuyên nghiệp là nhiệm vụ có tầm chiến lược.
Tính chuyên nghiệp của công chức thể hiện ở chỗ: tinh thông nghiệp vụ, với tinh thần tinh thông nghiệp vụ chính của chức danh mình được giao, đồng thời hiểu rõ một số biện pháp hữu quan; các kỹ năng thuần thục để thực thi các nghiệp vụ đó. Với từng chức danh, công chức phải nắm vững các kỹ năng kỹ thuật, kỹ năng làm việc với con người và kỹ năng lý luận tương ứng; hiểu rõ và biết vận dụng những vấn đề cơ bản của tâm lý học trong quản lý nhà nước; thấu hiểu và thực thi đúng thẩm quyền, quy trình, thủ tục trong quản lý nhà nước. - Tính cấp bậc: công chức được chia thành những bậc hạng khác nhau tùy theo tính chất, yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ của công việc và được bổ nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó (chẳng hạn theo Khoản 1, Khoản 2 Điều 34 Luật Cán Bộ, công chức năm 2008 căn cứ vào ngạch bổ nhiệm công chức phân thành 04 loại A,B,C,D; căn cứ vào vị trí công tác công chức được phân thành hai loại: công chức giữ chức vụ lãnh đạo và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý) SVTH: Ngô Thị Hồng Ân 10 Khóa luận tốt nghiệp GVHD: TS. Hoàng Quang Thành - Tính quan liêu: tính quan liêu của công chức trong thực thi công vụ thể hiện trên các phương diện khác nhau như không phụ thuộc vào bất kỳ một tác động nào khác của chính trị, kinh tế hay dân sự.
Công chức thực hiện công vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép. - Được trả lương bằng ngân sách nhà nước: vì công chức thực thi công vụ nhà nước do vậy được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước. Đặc điểm này giúp ta phân biệt công chức với những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực tư nhân hưởng lương không do nhà nước chi trả. Tùy theo quan điểm trong việc xây dựng, phát triển công chức mà mỗi nước có sự nhấn mạnh, chú trọng nhiều hơn đến một trong số các đặc điểm trên, từ đó tạo nên sự khác nhau trong quan niệm về công chức.
Ví dụ: các nước như Pháp, Đức…coi trọng tính nghề nghiệp của công chức trong khi đó các nước theo chế độ công vụ việc làm như Anh, Mỹ…không chú trọng nhiều đến đặc điểm này. Chế độ công vụ Công vụ là một hoạt động do công chức nhân danh nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và xã hội. Hoạt động thực thi công vụ chính là công việc do công chức thực thi trong khu vực nhà nước, là một bộ phận quan trọng của Chính phủ. Đó là những hoạt động nhằm giúp Chính phủ xây dựng và thực hiện các chính sách phát triển quốc gia cũng như cung cấp các dịch vụ cho công dân, xã hội.
Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và quan trọng về ý nghĩa cũng như phương thức hoạt động trong nền hành chính nhà nước. Nói đến công vụ là nói đến toàn bộ các hoạt động của nhà nước, với nhiều yếu tố hợp thành như thể chế công vụ, đội ngũ công chức, trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc nhà nước… Trên thế giới hiện nay có một số quan niệm khác nhau về công vụ. Cộng hòa Pháp và các quốc gia chịu ảnh hưởng nền công vụ theo chế độ chức nghiệp của Pháp, cho rằng: công vụ được quan niệm như một chức nghiệp, do đó nó được duy trì liên tục và ổn định không phụ thuộc vào sự thay đổi của chính trị. Người công chức được đào tạo, tuyển chọn một cách kỹ lưỡng vào công vụ và được đảm bảo SVTH: Ngô Thị Hồng Ân 11 Khóa luận tốt nghiệp GVHD: TS.
Hoàng Quang Thành suốt đời. Công chức được coi như một loại người chuyên làm công việc nhà nước, địa vị của họ được tôn vinh. Tuy nhiên, hiện nay tính chức nghiệp có phần giảm sút theo đó vị trí công việc của chế độ công vụ việc làm đã chi phối hệ thống công vụ chức nghiệp [1]. Nước Mỹ và các quốc gia chịu ảnh hưởng của Mỹ quan niệm công vụ theo độ việc làm: công vụ là một công việc, việc làm nhất thời tại mỗi thời điểm.
