Chương 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Tác giả tổng hợp các nghiên cứu trong và ngoài nước đã được công bố liên quan đến nội dung của luận án theo nhóm nội dung cốt lõi như sau: - Các công trình nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến mô hình BOT/PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. - Các công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến mô hình BOT/PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông đường bộ/giao thông vận tải.1 Các công trình nghiên cứu nước ngoài có liên quan đến mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Trong nghiên cứu [106] cho biết kinh nghiệm tương đối thành công của Pháp, Ý và Tây Ban Nha với mô hình BOT những năm 1960 - 1970 đang được mở rộng ở các nước này và mở rộng sang các nước châu Âu kém phát triển hơn như Hy Lạp, Hungary, Ba Lan và Bồ Đào Nha.mô hình này cũng được các nước châu Á lựa chọn để thực hiện các dự án phát triển đường bộ. [117] Khái niệm BOT đã được phát triển ở Thổ Nhĩ Kỳ vào giữa những năm 1980 trong nhiệm kỳ của Thủ tướng Turgut Ozal. Khái niệm này thu hút sự quan tâm của cộng đồng doanh nghiệp châu Âu.
BOT là phương thức chủ đạo của các dự án PPP ở các nước đang phát triển. Mô hình BOT xuất hiện trong nhiều lĩnh vực cung cấp dịch vụ, hạ tầng công cộng khác nhau nên có nhiều quan điểm trên thế giới về mô hình BOT có thể khái quát theo nội dung chính như sau: 1.1 Các nghiên cứu lý thuyết về khái niệm, vai trò và đặc trưng mô hình BOT 1.1 Các nghiên cứu về khái niệm PPP PPP có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế của một quốc gia, do đó PPP trở thành chủ đề nghiên cứu của rất nhiều học giả trong nước và quốc tế. [63]“PPP đề cập đến các thỏa thuận trong đó tư nhân cung cấp các tài sản và dịch vụ cơ sở hạ tầng mà theo truyền thống được cung cấp bởi Chính phủ”. Nghiên cứu [73] cho rằng về cơ bản PPP là sáng kiến mà chính quyền đưa ra nhằm khuyến khích đầu tư thương mại vào cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng.
Trong một số nghiên cứu khác chỉ ra thuật ngữ PPP là mô hình hợp tác công tư giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ 14 công. Chính phủ các nước ngày càng dựa vào các cơ chế thị trường để nâng cao hiệu quả dịch vụ công. Khi nói đến PPP ở Hoa Kỳ, [102] chính quyền cấp liên bang và cấp bang đã dần dần đặt sự phụ thuộc nhiều hơn vào khu vực tư nhân thông qua nỗ lực hợp tác nhà nước - tư nhân nhằm huy động cung cấp tài chính cho hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của quốc gia. Ở Hoa Kỳ, Hội đồng quốc gia về đối tác công tư, định nghĩa PPP là một “thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan khu vực công và một khu vực tư nhân có lợi nhuận, nhờ đó các nguồn lực và rủi ro được chia sẻ, mục tiêu là cung cấp dịch vụ công hoặc phát triển cơ sở hạ tầng công cộng” [75].
Tại Canada, Hội đồng Quan hệ đối tác công tư định nghĩa PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân, được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác nhằm đáp ứng tốt nhất các nhu cầu công được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ nguồn lực, rủi ro, lợi ích phù hợp [45]. Tổ chức EU đã đưa ra một định nghĩa khác “sự thỏa thuận giữa khu vực công và các khu vực tư nhân mang lại những yếu tố bổ sung cho dự án, với mức độ tham gia khác nhau và chia sẻ trách nhiệm, với mục đích cung cấp các dịch vụ công cộng hoặc dự án hạ tầng” [54]. Hợp đồng đối tác công – tư (PPP) là việc hợp tác trong cung ứng các dịch vụ công (thường trong lĩnh vực hạ tầng công cộng) giữa chính phủ và khu vực tư nhân[49]. Ngân hàng thế giới đề cập PPP là một hợp đồng dài hạn được ký kết nhằm cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công giữa chính phủ và một bên tư nhân, trong đó bên tư nhân chịu rủi ro đáng kể về quản lý và thu nhập nhận được gắn liền với hiệu quả dự án [122].
[80] định nghĩa PPP là một hợp đồng dài hạn giữa khu vực tư nhân và khu vực công nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng công cộng và các tiện ích công cộng cho người dân. Phương thức hợp tác PPP được xem là giải pháp tháo gỡ khó khăn về vốn ngân sách trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng [49]. Trong khi, [64] cho rằng PPP là một dạng hợp đồng quan hệ giữa khu vực tư nhân và các cơ quan nhà nước nhằm cung cấp các công trình và dịch vụ công cộng. 15 Khái niệm về BOT Mô hình BOT là cấu trúc xây dựng, tài trợ, vận hành một dự án cơ sở hạ tầng đường bộ để tạo ra đường, cầu hoặc đường cao tốc[90].
Mô hình BOT được nhà nước nhượng quyền cho tư nhân để tài trợ, xây dựng, vận hành, duy trì cơ sở hạ tầng. Trong suốt vòng đời dự án, nhà đầu tư thu phí để chi trả các chi phí xây dựng, dịch vụ, trả nợ…Hết thời gian nhượng quyền trả lại cơ sở hạ tầng cho nhà nước. Nghiên cứu của [83] trong báo cáo “Vai trò của chính phủ trong phát triển cơ sở hạ tầng do BOT dẫn đầu” cho rằng khu vực tư nhân chịu trách nhiệm về tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì dự án trong thời gian nhượng quyền. Tài sản nhượng quyền được chuyển giao lại cho chính phủ khi kết thúc thời gian nhượng quyền.
BOT đã trở thành một phương thức hợp tác công – tư chính trong các dự án cơ sở hạ tầng[101]. BOT là một phương thức tài trợ dự án, trong đó một chủ thể tư nhân được cấp phép tài trợ, thiết kế, ký hợp đồng, và vận hành một công trình trong một khoảng thời gian dài cụ thể, thường 20 đến 30 năm, chuyển lại quyền sở hữu dự án cho tổ chức cấp phép khi hết thời gian nhượng quyền” [69]. Xuất phát trên quan điểm hài hòa lợi ích trong mô hình BOT, [84] mô tả bối cảnh phát triển hợp tác giữ khu vực công và khu vực tư giai đoạn 1980 – 1990, Chính phủ các nước trên thế giới thực hiện cắt giảm chi tiêu công cộng, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia việc cung cấp vốn và cung cấp cơ sở hạ tầng. Các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân chịu trách nhiệm lựa chọn loại dự án đáp ứng lợi ích công cộng tốt nhất dựa trên năng lực của doanh nghiệp.
Sau đó, doanh nghiệp thiết kế xây dựng, sở hữu và vận hành cơ sở hạ tầng mới để thu lợi nhuận. Khi có sự tham gia tài trợ vốn của tổ chức tín dụng cho khu vực tư đã làm tăng thời hạn chuyển nhượng cơ sở hạ tầng công cộng, từ đó cơ sở hạ tầng được chuyển nhượng dài hạn hơn tạo ra nhiều động cơ mạnh mẽ khuyến khích các nhà đầu tư vận hành và duy trì cơ sở hạ tầng vì lợi ích người sử dụng. Theo bài viết “Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development” [133]cách tiếp cận về PPP theo nghĩa rộng là sự hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân bao gồm chia sẻ các nguồn lực, rủi ro, trách nhiệm để đạt được các mục tiêu chung. PPP có các hình thức khác nhau, có sự khác biệt về mức độ tham gia của khu vực tư nhân.
BOT là kiểu hợp tác công tư (PPP) có nhượng quyền. 16 Nhượng quyền là một thỏa thuận theo đó tư nhân sẽ thuê tài sản từ một cơ quan nhà nước trong một thời gian nhất định và có trách nhiệm tài trợ cho dự án của khu vực công cho đến khi hết thời hạn hợp đồng. Đối với các dự án mà tư nhân được phép nhận quyền tài sản đó chính là dự án BOT theo nghĩa mở rộng. Trên phương diện đầu tư tài chính, dự án BOT là dự án PPP trong đó khu vực tư nhân đóng góp tài chính cho dự án[121].
[89]Một nghiên cứu khác đề cập đến dự án BOT trong phát triển giao thông tại báo cáo“Effect of theo political environment on public private partnership project: Evidence from road project”, một công ty tư nhân trúng thầu thông qua đấu thầu cạnh tranh được chính phủ cho phép xây dựng, vận hành cơ sở hạ tầng giao thông trong một khoảng thời gian nhất định, được gọi là thời gian nhượng quyền. Sau thời gian nhượng quyền cơ sở hạ tầng này sẽ được trả lại cho chính phủ. Đối tác tư nhân tham gia tài trợ cho dự án. Việc đầu tư vào dự án được thu hồi bằng cách tính phí người sử dụng hoặc thông qua các khoản thanh toán hợp đồng từ phía chính phủ.
Để tạo điều kiện cho đầu tư của khu vực tư nhân, chính phủ có nhiều sáng kiến thiết lập các dự án hợp tác công tư, tạo hành lang pháp, thực hiện các biện pháp nâng cao năng lực của các tổ chức thuộc khu vực công, đào tạo cán bộ cho các tổ chức tham gia vào PPP. Hợp tác công – tư đã mang lại nhiều lợi ích phát triển cho các quốc gia trên thế giới [38],[82] phải kể đến những lợi ích như: tăng tốc độ thực hiện các dự án giao thông đường bộ, nâng cao chất lượng công trình giao thông đường bộ, giảm áp lực về ngân sách nhà nước. Các dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo mô hình PPP ngày càng quan trọng và cần thiết cho các quốc gia, nhất là đối với các quốc gia đang phát triển. Khi nghiên cứu phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP tại Ấn Độ [91] thấy dự án PPP luôn mang lại hiệu quả cao hơn các dự án truyền thống.
[82],[132]Mô hình PPP có sự tham gia của các chủ thể: nhà nước, nhà đầu tư, tổ chức tín dụng, người sử dụng dịch vụ. Trong đó, vai trò của nhà nước thực hiện dẫn dắt mọi hoạt động của các chủ thể khác bằng cách tạo rạo chính sách, hành lang pháp lý cũng như môi trường ổn định để các chủ thể khác hoạt động hiệu quả, thúc đẩy sự thành công của các dự án PPP.
