Tổng quan luận án

Đề tài luận án tiến sĩ luật học: "Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay". Luận án thuộc chuyên ngành luật học, định hướng nghiên cứu pháp luật môi trường và pháp luật lâm nghiệp.

Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ thực trạng suy thoái tài nguyên rừng và những bất cập trong hệ thống pháp luật điều chỉnh. Rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo, đóng vai trò quan trọng đối với môi trường sinh thái và sự phát triển kinh tế - xã hội. Trong giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, diện tích rừng của Việt Nam có sự gia tăng về mặt số lượng: năm 1990 diện tích rừng là 9,0 triệu ha với độ che phủ 27,0%; năm 1999 tăng lên 11,0 triệu ha với độ che phủ 33,2%; năm 2005 đạt 37,0%; năm 2010 đạt 13,4 triệu ha với độ che phủ 39,5%. Tuy nhiên, chất lượng rừng tự nhiên ngày càng suy giảm nghiêm trọng. Diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn khoảng 0,57 triệu ha phân bố rải rác, chiếm 8,0% tổng diện tích rừng (thấp hơn nhiều so với tỷ lệ bình quân khoảng 50,0% của các quốc gia trong khu vực). Phần lớn diện tích rừng tự nhiên thuộc loại rừng nghèo có trữ lượng gỗ dưới 100 m³/ha. Theo Sách Đỏ Việt Nam năm 2007, số lượng loài thực vật và động vật hoang dã nguy cấp đã lên tới 882 loài (gồm 418 loài động vật và 464 loài thực vật), tăng 167 loài so với năm 1992.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng còn thiếu tính đồng bộ, chưa ổn định, chưa theo kịp chủ trương xã hội hóa nghề rừng và cơ chế thị trường. Trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất rừng chưa được phân định rõ ràng giữa các bộ, ngành và chính quyền địa phương. Pháp luật chưa xác lập quyền tài sản cụ thể và cơ chế hưởng lợi thỏa đáng để người làm nghề rừng có thể sống và làm giàu từ rừng, dẫn đến tình trạng các chủ thể được giao rừng tìm cách khai thác kiệt quệ tài nguyên hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng.

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ lý luận và thực tiễn pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay, trên cơ sở đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật. Để thực hiện mục đích này, luận án giải quyết ba nhiệm vụ cụ thể:

  1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và sự điều chỉnh của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay; nêu bật các yêu cầu đặt ra; xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh; làm rõ vai trò của pháp luật và khái quát quá trình phát triển của lĩnh vực pháp luật này qua các thời kỳ lịch sử.
  2. Nghiên cứu, đánh giá thực trạng của pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng hiện hành của Việt Nam; chỉ rõ những kết quả đạt được, các hạn chế, bất cập và nguyên nhân.
  3. Xác định các định hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng của Việt Nam.

Đối tượng nghiên cứu trọng tâm là các quy định pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Ngoài ra, đối tượng nghiên cứu bao gồm các quy định liên quan trong Bộ luật Hình sự (năm 1999, sửa đổi năm 2009), Luật Đất đai (năm 2003, sửa đổi năm 2009), Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2008, Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007, cùng các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên như Công ước CITES, Công ước Ramsar năm 1971 (sửa đổi năm 1982), Công ước Đa dạng sinh học (CBD) và Nghị định thư Kyoto năm 1997.

Phạm vi nghiên cứu về nội dung giới hạn ở hai nhóm quy định: quy định pháp luật về quản lý (gồm quản lý nhà nước và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng) và quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng (gồm bảo vệ động vật, thực vật hoang dã; chính sách ưu đãi của nhà nước; xử lý vi phạm pháp luật). Phạm vi không gian tập trung trên lãnh thổ Việt Nam có so sánh chọn lọc với pháp luật một số nước (Phần Lan, Brazil, Trung Quốc, Nga). Phạm vi thời gian khảo sát dữ liệu thực tiễn và văn bản quy phạm pháp luật tập trung từ khi ban hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đến giai đoạn 2010 - 2012.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng quan tình hình nghiên cứu ở trong nước và ngoài nước, phân định thành hai nhóm công trình: nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan và nghiên cứu trực tiếp về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng.

Các công trình nghiên cứu trong nước được tác giả điểm lại bao gồm:

  • Về quản lý rừng cộng đồng và tập quán: Bài viết của Tô Đình Mai và Phạm Quốc Tuấn về rừng làng/bản và các biện pháp quản lý; bài viết của Nguyễn Huy Dũng (năm 2002) trên Tạp chí Bảo vệ môi trường về quản lý bảo vệ rừng trên cơ sở cộng đồng. Các công trình này phân tích khía cạnh xã hội, tập quán nhưng chưa làm rõ các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể trao cho cộng đồng dân cư.
  • Về chính sách phát triển rừng: Bài viết của Bùi Minh Vũ trong tuyển tập Khoa học Công nghệ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 20 năm đổi mới (Tập 5 Lâm nghiệp) đề xuất các giải pháp chính sách chung về giao đất, giao rừng, đóng cửa rừng tự nhiên để đạt mục tiêu độ che phủ 43,0% vào năm 2020 nhưng chưa có đề xuất pháp lý cụ thể.
  • Về đổi mới nông lâm trường quốc doanh: Đề tài của Ngân hàng Thế giới (tháng 11/2005) đánh giá khung chính sách và việc thực hiện Nghị định số 200/2004/NĐ-CP; công trình của Chu Tiến Quang (năm 2005) thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương khảo cứu hiệu quả hoạt động của 70 lâm trường quốc doanh tại 15 tỉnh; nghiên cứu của nhóm tác giả Ngô Đình Thọ, Phạm Xuân Phương, Bùi Huy Nho và Nguyễn Hữu Tuynh (năm 2006); bài báo của Anh Thơ trên Tạp chí Kinh tế Nông thôn về khó khăn trong điều chỉnh quy hoạch đất, rà soát phân loại rừng và tình trạng liên kết trá hình tại các nông lâm trường. Các nghiên cứu này chủ yếu phân tích dưới giác độ kinh tế học.
  • Về chính sách xã hội hóa và quản lý động, thực vật: Bài viết của Nguyễn Bá Ngãi về xã hội hóa ngành lâm nghiệp; báo cáo của nhóm tác giả Nguyễn Mạnh Hà, Vũ Văn Dũng, Nguyễn Văn Song, Hoàng Văn Thắng, Nguyễn Hữu Dũng, Phạm Ngọc Tuấn, Trần Thị Hoa và Đoàn Cảnh (năm 2008) đánh giá tác động của chính sách buôn bán động vật, thực vật hoang dã ở Việt Nam.
  • Nghiên cứu trực tiếp về pháp luật: Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Hải Âu (năm 2001) về pháp luật bảo vệ môi trường rừng; Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thanh Huyền (năm 2004) về một số vấn đề cơ bản của pháp luật bảo vệ rừng; Luận án tiến sĩ của Hà Công Tuấn (năm 2006) tại Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia về quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng.

Các công trình nghiên cứu nước ngoài được điểm lại gồm:

  • Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (năm 2008) "Forests Sourcebook - Practical Guidance for Sustaining Forests in Development Cooperation" cung cấp khung chính sách phát triển rừng gắn với xóa đói giảm nghèo và cải thiện quản trị rừng.
  • Luận án tiến sĩ luật học của Sofia R. Hirakuri (năm 2003) tại Đại học Washington "Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil" và bài báo của cùng tác giả (năm 2000) "How Finland made forest owners follow the law", phân tích cơ chế pháp lý bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của chủ rừng tại Phần Lan và đối chiếu với Brazil.
  • Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (năm 2007) "Forest law and sustainable development - Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform" nghiên cứu mối quan hệ giữa quyền sử dụng rừng và quyền sử dụng đất, các nguyên tắc kỹ thuật soạn thảo pháp luật lâm nghiệp.

Khoảng trống nghiên cứu mà luận án lựa chọn giải quyết: Các công trình trước đây chỉ tiếp cận từng khía cạnh riêng lẻ như quản lý nhà nước, môi trường rừng hoặc phân tích kinh tế lâm trường, phần lớn dựa trên các văn bản luật cũ (Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, Luật Đất đai năm 1993, Luật Môi trường năm 1993) đã hết hiệu lực. Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và có hệ thống các vấn đề lý luận về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (như khái niệm, nội hàm tài nguyên rừng, bản chất đan xen giữa luật công và luật tư, các nguyên tắc điều chỉnh, yêu cầu kinh tế thị trường), cũng như chưa đánh giá đồng bộ hệ thống văn bản pháp luật hiện hành để đưa ra các kiến nghị hoàn thiện có tính khả thi. Luận án tự định vị là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ đầu tiên nghiên cứu có hệ thống lĩnh vực pháp luật này tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết của luận án dựa trên phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quán triệt các chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách hành chính và cải cách tư pháp.

Khung lý thuyết của luận án tiếp cận pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng như một lĩnh vực pháp luật chuyên ngành mang tính liên ngành, đan xen giữa luật công và luật tư:

  • Phương diện luật công: Thể hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước, điều chỉnh bằng phương pháp mệnh lệnh đơn phương nhằm bảo vệ trật tự công cộng và lợi ích công cộng (lợi ích sinh thái, phòng hộ, bảo tồn đa dạng sinh học).
  • Phương diện luật tư: Thể hiện sự bình đẳng, tự do ý chí và thỏa thuận giữa các chủ thể nhằm bảo vệ lợi ích tư, điều chỉnh các quan hệ chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền tài sản liên quan đến rừng và đất rừng.
  • Luận án xác lập sự kết hợp của ba phương pháp điều chỉnh: phương pháp mệnh lệnh (quy hoạch, kế hoạch, cấp phép, xử phạt), phương pháp thỏa thuận (giao dịch dân sự, thương mại về rừng) và phương pháp hướng dẫn (phòng cháy chữa cháy rừng, kỹ thuật trồng cấy, gây nuôi).

Phương pháp nghiên cứu thực tế bao gồm các phương pháp cụ thể sau:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng tại Chương 1 và Chương 2 để phân tích các khái niệm khoa học pháp lý, nội dung các quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước, quản lý của chủ rừng, các quy định kỹ thuật phòng cháy chữa cháy rừng, bảo tồn loài nguy cấp, quý, hiếm; khái quát hóa các nhận định lý luận và đánh giá thực tiễn.
  • Phương pháp thống kê: Thu thập, tổng hợp và xử lý chuỗi số liệu thực tế từ các báo cáo của Cục Kiểm lâm thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, số liệu của Tổng cục Thống kê và các báo cáo nghiên cứu khoa học chuyên ngành để chứng minh thực trạng diện tích, chất lượng rừng và công tác xử lý vi phạm.
  • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu các quy định pháp luật của Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế (Nghị định thư Kyoto năm 1997, tiêu chuẩn FAO năm 2010, phân hạng khu bảo tồn IUCN năm 1994, tiêu chuẩn chứng chỉ rừng FSC, ITTO, CIFOR) và pháp luật của các quốc gia như Phần Lan, Brazil, Trung Quốc, Nga, Philippines, Costa Rica nhằm rút ra bài học kinh nghiệm.
  • Phương pháp lịch sử: Phân tích quá trình hình thành, biến đổi của pháp luật quản lý, bảo vệ rừng tại Việt Nam từ thời kỳ phong kiến, thời kỳ Pháp thuộc, giai đoạn sau năm 1945 và qua các mốc lập pháp năm 1991, năm 2004 tại mục 1.3 của Chương 1.
  • Phương pháp chuyên gia: Tổng hợp, tham vấn các góc nhìn, quan điểm khoa học của các chuyên gia pháp luật và chuyên gia lâm nghiệp trong việc nhận định bất cập của quy định hiện hành và đề xuất giải pháp.

Nguồn dữ liệu và tư liệu: Hệ thống các đạo luật, nghị định, thông tư của Việt Nam; các văn kiện của Đảng; số liệu thống kê lâm nghiệp giai đoạn 1990 - 2010; các điều ước quốc tế đa phương; các báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, FAO, IUCN và Sách Đỏ Việt Nam năm 2007.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng

Chương này tập trung giải quyết các vấn đề lý luận nền tảng thông qua ba tiểu mục chính: Khái quát về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (mục 1.1); Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (mục 1.2); Quá trình phát triển của pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam (mục 1.3).

Luận án phân tích khái niệm rừng theo khoản 1 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các tiêu chí cụ thể hóa tại Điều 3 Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, đồng thời so sánh với các tiêu chuẩn quốc tế:

Tiêu chí xác định Quy định pháp luật Việt Nam (Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT) Nghị định thư Kyoto năm 1997 Tiêu chuẩn đánh giá tài nguyên rừng toàn cầu của FAO (2010)
Chiều cao cây Cây thân gỗ, cau dừa cao vút ngọn từ 5,0 m trở lên; rừng trồng mới tái sinh >1,5 m (loài sinh trưởng chậm) hoặc >3,0 m (loài sinh trưởng nhanh), mật độ ≥ 1.000 cây/ha. Chiều cao tiềm năng tối thiểu từ 2,0 m đến 5,0 m. Cây cao hơn 5,0 m hoặc có thể đạt đến ngưỡng này.
Độ tàn che của tán Tỷ lệ che phủ của tán cây thành phần chính từ 0,1 trở lên. Tỷ lệ che phủ tầng tán tối thiểu từ 10% đến 30%. Độ che phủ của tán cây đạt hơn 10%.
Diện tích tối thiểu Diện tích liền khoảnh từ 0,5 ha trở lên; dải cây rộng tối thiểu 20 m và có từ 3 hàng cây trở lên. Diện tích tối thiểu từ 0,05 ha đến 1,00 ha. Diện tích đất đai rộng hơn 0,5 ha.
Xác định loại hình Không coi hệ sinh thái nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản có cây rải rác và đồn điền cao su là rừng. Gồm rừng non đáp ứng tiềm năng 3 tiêu chí trên và diện tích có rừng trước năm 1990. Coi đồn điền cao su, gỗ sồi đứng và nứa phục vụ lâm nghiệp là rừng.

Về phân loại rừng, Việt Nam phân chia rừng thành 3 loại theo mục đích sử dụng: rừng phòng hộ (phòng hộ đầu nguồn, chắn sóng lấn biển, bảo vệ môi trường; chia theo mức độ rất xung yếu, xung yếu và ít xung yếu); rừng đặc dụng (vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học); rừng sản xuất. Tác giả so sánh hệ thống rừng đặc dụng của Việt Nam với hệ thống 7 phân hạng khu bảo tồn của IUCN (1994) và cơ chế phân chia 5 loại rừng của Trung Quốc.

Về tài nguyên rừng, luận án xác định tài nguyên rừng là tài nguyên tái tạo, cấu thành từ 5 nhóm: (1) Tài nguyên gỗ; (2) Tài nguyên phi gỗ (lâm sản ngoài gỗ); (3) Tài nguyên đa dạng sinh học; (4) Tài nguyên đất trong rừng; (5) Tài nguyên nước trong rừng. Theo Điều 17 Hiến pháp Việt Nam, tài nguyên rừng thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tác giả so sánh quy định này với chế độ sở hữu tư nhân về rừng của Phần Lan, chế độ sở hữu nhà nước kết hợp tư nhân hóa khai thác của Nga và cơ chế quản lý rừng nhà nước của Trung Quốc.

Luận án xây dựng hệ thống 5 nguyên tắc điều chỉnh pháp luật:

Nguyên tắc điều chỉnh Nội dung lý luận và căn cứ pháp lý được luận án xác lập
1. Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng Hoạt động bảo vệ và phát triển rừng phải kết hợp hài hòa kinh tế, xã hội, môi trường; phù hợp Điều 12 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Điều 11 Luật Đất đai năm 2003 và các Điều 13, 14, 29 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.
2. Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước Phân định rành mạch trách nhiệm quản lý nhà nước; khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa Kiểm lâm, Hải quan và UBND các cấp trong kiểm tra, giám sát và cấp phép.
3. Nguyên tắc kỹ thuật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng Pháp luật phải bảo đảm các quy chuẩn quốc tế và kỹ thuật lâm sinh; phân loại đất rừng khoa học; bảo đảm quốc phòng, an ninh; tránh việc địa phương tùy tiện điều chỉnh quy hoạch.
4. Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng Người thụ hưởng giá trị sinh thái, nguồn nước, hấp thụ carbon phải trả tiền cho người bảo vệ rừng; thể chế hóa Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chi trả dịch vụ môi trường rừng.
5. Nguyên tắc pháp chế Bảo đảm tính tối cao của luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật; xử lý công minh mọi hành vi vi phạm; rà soát loại bỏ các quy định mâu thuẫn, chồng chéo.

Tác giả phân tích số liệu quốc tế chứng minh giá trị sinh thái: Tại Trung Quốc, giá trị phòng hộ cố định đất của rừng ước tính đạt 11,5 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 1,4 tỷ USD), bảo vệ độ phì của đất đạt 226,6 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 28,0 tỷ USD), phòng chống lũ lụt đạt 78,5 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 9,8 tỷ USD), tăng nguồn nước đạt 93,6 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 11,6 tỷ USD). Trên toàn cầu, lượng carbon lưu giữ trong rừng khoảng 800 - 1.000 tỷ tấn; rừng hấp thụ 100 tỷ tấn CO₂ và thải ra 80 tỷ tấn O₂ mỗi năm, giá trị cố định carbon quy đổi đạt 14.350 tỷ USD. Luận án cũng trích dẫn hiệu quả kinh tế dịch vụ môi trường rừng: Tại Úc, 8 vườn quốc gia thu 2,0 tỷ AUD/năm và nộp thuế 60 triệu AUD/năm; tại Costa Rica, du lịch sinh thái tại các vườn quốc gia đứng thứ hai về doanh thu, thu về 330 triệu USD từ du khách quốc tế với mức đầu tư nhà nước 12 triệu USD/năm; tại Canada, dịch vụ rừng tạo 159.000 việc làm và nộp 2,5 triệu CAD tiền thuế.

Về vai trò của pháp luật trong cấp chứng chỉ rừng, tác giả điểm qua các bộ tiêu chuẩn quốc tế: FSC (10 nguyên tắc, 56 tiêu chí), ITTO (7 tiêu chí), CIFOR (8 tiêu chí), Tiến trình Montreal (7 tiêu chí), Tiến trình Helsinki (6 tiêu chí) và khẳng định pháp luật là căn cứ bắt buộc để Việt Nam xây dựng Bộ tiêu chuẩn chứng chỉ rừng quốc gia. Mục 1.3 khái quát quá trình phát triển pháp luật quản lý và bảo vệ rừng qua các thời kỳ: phong kiến (bảo vệ rừng cấm), thuộc Pháp, sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 và Luật năm 2004.

Chương 2. Thực trạng pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 gồm hai nội dung chính: Các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng (mục 2.1) và Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng (mục 2.2).

Thực trạng quy định về quản lý tài nguyên rừng:

  • Về bộ máy quản lý nhà nước: Pháp luật đã thiết lập hệ thống cơ quan thẩm quyền chung (Chính phủ, UBND các cấp) và cơ quan thẩm quyền chuyên môn (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Kiểm lâm). Tổ chức Kiểm lâm được quy định tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP và Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg. Tuy nhiên, sự phân định thẩm quyền còn nhiều điểm bất cập, đặc biệt là tình trạng chồng chéo giữa ngành tài nguyên - môi trường và ngành nông nghiệp - phát triển nông thôn trong quản lý đất lâm nghiệp và quản lý rừng.
  • Về quy hoạch, kế hoạch và giao rừng, cho thuê rừng: Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã xác định thẩm quyền giao rừng, cho thuê rừng đối với từng loại chủ rừng. Mặc dù vậy, quy định về cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất rừng còn thiếu chặt chẽ, gây lo ngại về an ninh - quốc phòng tại các địa bàn xung yếu.
  • Về quản lý của chủ rừng: Đánh giá quyền và nghĩa vụ của các ban quản lý rừng phòng hộ, ban quản lý rừng đặc dụng, tổ chức kinh tế và hộ gia đình, cá nhân. Điểm nghẽn lớn được phân tích sâu là việc sắp xếp, đổi mới lâm trường quốc doanh theo Nghị định số 200/2004/NĐ-CP. Việc đổi mới còn mang tính cơ học; các lâm trường có xu hướng giữ lại nhiệm vụ công ích để hưởng ngân sách; tồn tại tình trạng cho thuê, cho mượn đất trái phép, liên kết trá hình, chưa định giá được giá trị vườn cây, tài nguyên rừng để giao vốn cho doanh nghiệp khi chuyển sang công ty trách nhiệm hữu hạn.

Thực trạng quy định về bảo vệ tài nguyên rừng:

  • Về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã: Pháp luật đã nội luật hóa một số quy định của CITES, quy định danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm, thủ tục cấp phép xuất nhập khẩu, quá cảnh và gây nuôi thương mại. Tuy nhiên, quy định về quản lý cơ sở gây nuôi sinh sản, sinh trưởng còn lỏng lẻo, tạo kẽ hở cho việc hợp pháp hóa động vật hoang dã săn bắt trái phép từ tự nhiên.
  • Về chính sách ưu đãi và hưởng lợi: Nhà nước ban hành một số chính sách ưu đãi thuế, tín dụng cho trồng rừng sản xuất và ban hành Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chi trả dịch vụ môi trường rừng. Tuy nhiên, mức độ hưởng lợi của các chủ rừng trực tiếp tham gia bảo vệ rừng tự nhiên còn rất thấp, chưa bù đắp được chi phí và công sức, chưa tạo động lực kinh tế để người dân bảo vệ rừng.
  • Về xử lý vi phạm: Các hành vi vi phạm được điều chỉnh bằng pháp luật hành chính và pháp luật hình sự. Hạn chế thực tiễn là mức phạt tiền trong các nghị định xử phạt vi phạm hành chính còn thấp so với siêu lợi nhuận từ buôn lậu gỗ quý và động vật hoang dã; quy định về định lượng mức độ thiệt hại rừng trong Bộ luật Hình sự còn bất cập, dẫn đến khó khăn trong xử lý hình sự đối với các vụ phá rừng quy mô lớn.

Chương 3. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 kết cấu thành ba tiểu mục: Định hướng hoàn thiện pháp luật (mục 3.1); Các giải pháp hoàn thiện pháp luật (mục 3.2); Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật (mục 3.3).

Định hướng hoàn thiện pháp luật:

  • Thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, đường lối của Đảng về phát triển bền vững ngành lâm nghiệp, phấn đấu đạt diện tích 16,0 triệu ha rừng và tỷ lệ che phủ 43,0% vào năm 2020.
  • Bảo đảm quản lý thống nhất của Nhà nước đối với tài nguyên rừng, đồng thời thúc đẩy xã hội hóa hoạt động lâm nghiệp.
  • Xây dựng hệ thống pháp luật lâm nghiệp tương thích với cơ chế thị trường và các chuẩn mực, công ước quốc tế.
  • Chuyển mạnh từ cơ chế quản lý mệnh lệnh hành chính sang cơ chế quản lý dựa trên các công cụ kinh tế và minh bạch hóa quyền tài sản của chủ rừng.

Các nhóm giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật:

  1. Hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước: Rà soát, phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn với Bộ Tài nguyên và Môi trường; kiện toàn hệ thống Kiểm lâm theo hướng tăng cường thẩm quyền kiểm tra, xử phạt và trang bị công cụ hỗ trợ.
  2. Minh bạch hóa quyền tài sản liên quan đến rừng và đất rừng: Xác lập rõ ràng quyền sở hữu đối với rừng sản xuất là rừng trồng; cụ thể hóa các quyền tài sản của chủ rừng (quyền chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê lại, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng và quyền sở hữu rừng trồng).
  3. Hoàn thiện pháp luật về chủ rừng: Tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp lại các lâm trường quốc doanh theo hướng chấm dứt cơ chế bao cấp cơ học; thu hồi diện tích đất lâm trường bị lấn chiếm hoặc sử dụng sai mục đích để giao cho hộ gia đình nghèo tại địa phương; luật hóa quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn bản được giao rừng.
  4. Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ động vật, thực vật hoang dã: Hoàn thiện danh mục các loài nguy cấp, quý, hiếm; siết chặt điều kiện cấp phép gây nuôi thương mại và tăng cường kiểm soát nguồn gốc giống.
  5. Hoàn thiện pháp luật về ưu đãi và cơ chế hưởng lợi: Thể chế hóa toàn diện nguyên tắc người thụ hưởng trả tiền cho người bảo vệ rừng; mở rộng các loại hình dịch vụ môi trường rừng chịu phí (như dịch vụ lưu giữ carbon, nuôi trồng thủy sản dưới tán rừng, du lịch sinh thái); ưu đãi miễn giảm thuế tài nguyên, tiền thuê đất cho các dự án trồng rừng gỗ lớn.
  6. Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm: Sửa đổi các quy định của Bộ luật Hình sự liên quan đến các tội phạm về rừng theo hướng cụ thể hóa định lượng thiệt hại; nâng mức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính để bảo đảm tính răn đe.
  7. Xây dựng văn bản pháp luật mới: Đề xuất ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tiêu chuẩn môi trường trong lĩnh vực bảo vệ rừng, cơ chế vận hành Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng, và quy chuẩn kỹ thuật cấp chứng chỉ rừng quốc gia.

Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật:

  • Đổi mới phương thức quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng thông qua ứng dụng công nghệ thông tin, ảnh viễn thám trong giám sát diễn biến rừng.
  • Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát liên ngành giữa Kiểm lâm, Công an, Hải quan và chính quyền địa phương.
  • Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật lâm nghiệp cho đồng bào các dân tộc thiểu số sống gần rừng.
  • Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, vũ khí, công cụ hỗ trợ và kinh phí hoạt động cho lực lượng bảo vệ rừng cơ sở.

Kết quả và những đóng góp mới

Theo tuyên bố của tác giả tại phần "Đóng góp mới của luận án", công trình có bảy đóng góp mới cụ thể sau:

  1. Luận án là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ đầu tiên nghiên cứu có hệ thống và toàn diện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam.
  2. Luận giải làm rõ nội hàm khái niệm “rừng”, các tiêu chí xác định rừng theo quy định của pháp luật Việt Nam trong mối quan hệ so sánh với các công ước và tổ chức quốc tế (Kyoto, FAO, IUCN); phân tích khái niệm, đặc điểm của tài nguyên rừng và hoạt động quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng; làm nổi bật tính cấp thiết của việc bảo vệ tài nguyên rừng dựa trên vai trò sinh thái và kinh tế.
  3. Đánh giá toàn diện các vai trò của pháp luật đối với hoạt động quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng: làm cơ sở pháp lý, xác định thẩm quyền của các chủ thể, làm nền tảng cho quản lý rừng bền vững và tạo hành lang pháp lý cho việc cấp chứng chỉ rừng.
  4. Xác định các yêu cầu của nền kinh tế thị trường và tiến trình hội nhập quốc tế đối với hệ thống pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng.
  5. Xây dựng hệ thống năm nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng, làm cơ sở khoa học cho hoạt động lập pháp và áp dụng pháp luật trong lĩnh vực lâm nghiệp.
  6. Đề xuất hệ thống các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước, minh bạch hóa quyền tài sản, chế định chủ rừng, bảo vệ động vật và thực vật hoang dã, chính sách ưu đãi, xử lý vi phạm pháp luật và đề xuất ban hành các văn bản pháp luật mới.
  7. Đề xuất nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật, bao gồm đổi mới quản lý nhà nước, tăng cường kiểm tra giám sát, đẩy mạnh tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật và nâng cao cơ sở vật chất cho lực lượng chuyên trách.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về hạn chế: Văn bản luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu ở các khía cạnh pháp lý của quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (không đi sâu vào nghiên cứu các quy định về khai thác, chế biến, thương mại lâm sản độc lập). Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá phản ánh thực trạng tại thời điểm nghiên cứu (chủ yếu là Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các văn bản dưới luật ban hành trước năm 2012). Các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật lâm sinh thuần túy chỉ được tiếp cận như các dữ liệu bổ trợ để luận giải các vấn đề pháp lý.

Về hướng nghiên cứu tiếp:

  • Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện thể chế quyền tài sản đối với tài nguyên rừng trong bối cảnh sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 và Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004.
  • Nghiên cứu cơ chế pháp lý chuyên sâu về thị trường tín chỉ carbon rừng và các công cụ kinh tế mới trong quản trị rừng bền vững tại Việt Nam.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo đối với các nhóm đối tượng và hoạt động cụ thể:

  • Đối với cơ quan quản lý nhà nước và lập pháp: Cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn cho Quốc hội, Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành và hoạch định chiến lược lâm nghiệp quốc gia.
  • Đối với các chủ rừng và lực lượng kiểm lâm: Phần đánh giá thẩm quyền quản lý nhà nước, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (Chương 2) là tài liệu tham khảo thiết thực cho các ban quản lý rừng, doanh nghiệp lâm nghiệp và lực lượng kiểm lâm trong quá trình tổ chức thực thi pháp luật tại cơ sở.
  • Đối với nghiên cứu và đào tạo: Luận án là tài liệu tham khảo chuyên ngành cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên thuộc các chuyên ngành Luật Môi trường, Luật Kinh tế, Luật Hành chính tại các cơ sở đào tạo luật và các trường đại học lâm nghiệp.

Câu hỏi thường gặp

1. Các tiêu chí cụ thể để một diện tích thực vật được công nhận là "rừng" theo quy định của pháp luật Việt Nam được luận án phân tích như thế nào? Theo phân tích tại Chương 1, căn cứ khoản 1 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và Điều 3 Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009, một diện tích được coi là rừng khi đáp ứng đồng thời ba tiêu chí:

  • Về hệ sinh thái và chiều cao cây: Thành phần chính là các loài cây lâu năm thân gỗ, cau dừa có chiều cao vút ngọn từ 5,0 m trở lên (rừng mới trồng các loài cây thân gỗ và rừng tái sinh có chiều cao trung bình trên 1,5 m đối với cây sinh trưởng chậm, trên 3,0 m đối với cây sinh trưởng nhanh và mật độ từ 1.000 cây/ha trở lên).
  • Về độ tàn che: Độ tàn che của tán cây thành phần chính phải từ 0,1 trở lên.
  • Về diện tích: Diện tích liền khoảnh tối thiểu từ 0,5 ha trở lên; nếu là dải cây rừng phải có chiều rộng tối thiểu 20 m và có từ 3 hàng cây trở lên.

2. Bản chất đan xen giữa luật công và luật tư của pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng được luận giải ra sao? Luận án chỉ ra rằng lĩnh vực pháp luật này có sự kết hợp giữa hai phương thức điều chỉnh:

  • Phương diện luật công: Nhằm phục vụ lợi ích công cộng và trật tự công cộng, Nhà nước sử dụng phương pháp mệnh lệnh đơn phương trong việc phê duyệt quy hoạch, phân định ranh giới các loại rừng, giao rừng, cho thuê rừng, cấp phép và xử phạt vi phạm hành chính, hình sự.
  • Phương diện luật tư: Nhằm bảo vệ lợi ích của chủ rừng trong nền kinh tế thị trường, pháp luật thừa nhận quyền tài sản của chủ rừng, áp dụng phương pháp thỏa thuận để điều chỉnh các quan hệ dân sự, thương mại như chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê lại, góp vốn bằng quyền sở hữu rừng trồng và quyền sử dụng rừng.

3. Luận án đề xuất hệ thống năm nguyên tắc điều chỉnh pháp luật nào? Năm nguyên tắc điều chỉnh được tác giả xây dựng tại mục 1.2 của Chương 1 gồm:

  1. Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng;
  2. Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với vấn đề quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng;
  3. Nguyên tắc kỹ thuật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (bảo đảm quy chuẩn lâm sinh và an ninh - quốc phòng);
  4. Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng;
  5. Nguyên tắc pháp chế.

4. Những tồn tại lớn nhất của các lâm trường quốc doanh theo Nghị định số 200/2004/NĐ-CP được luận án chỉ ra là gì? Tại mục 1.1 của Phần I và mục 2.1 của Chương 2, luận án dẫn chứng các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2005) và Chu Tiến Quang (2005) để chỉ ra rằng:

  • Việc sắp xếp, đổi mới lâm trường còn mang tính cơ học, hiệu quả kinh doanh rất thấp;
  • Hầu hết các lâm trường vẫn muốn giữ lại nhiệm vụ công ích để tiếp tục nhận kinh phí cấp từ ngân sách nhà nước;
  • Tồn tại phổ biến tình trạng cho thuê, cho mượn đất, liên kết trá hình, tranh chấp đất đai kéo dài và chưa xác định được giá trị rừng, vườn cây để giao vốn cho doanh nghiệp khi chuyển đổi mô hình công ty.

5. Luận án sử dụng dữ liệu nào để chứng minh giá trị kinh tế to lớn của chức năng sinh thái rừng? Tại mục 1.2 của Chương 1, luận án dẫn số liệu ước lượng của các nhà khoa học Trung Quốc: Hàng năm, giá trị cố định đất của rừng đạt 11,5 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 1,4 tỷ USD); bảo vệ độ phì của đất đạt 226,6 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 28,0 tỷ USD); phòng chống lũ lụt đạt 78,5 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 9,8 tỷ USD); tăng nguồn nước đạt 93,6 tỷ Nhân dân tệ (khoảng 11,6 tỷ USD). Trên phạm vi toàn cầu, lượng carbon lưu giữ trong rừng khoảng 800 - 1.000 tỷ tấn; giá trị cố định carbon quy đổi theo cơ chế phát triển sạch là 14.350 tỷ USD. Ngoài ra, tại Úc, 8 vườn quốc gia thu 2,0 tỷ AUD/năm; tại Costa Rica, du lịch sinh thái mang lại 330 triệu USD mỗi năm.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay" là công trình nghiên cứu chuyên khảo có hệ thống về cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật lâm nghiệp Việt Nam. Công trình đã làm sáng tỏ nội hàm của tài nguyên rừng, phân tích sự đan xen giữa luật công và luật tư, đồng thời xây dựng hệ thống 5 nguyên tắc điều chỉnh pháp luật làm nền tảng cho việc hoàn thiện thể chế. Dựa trên việc phân tích các bất cập trong quản lý nhà nước, chế định chủ rừng và cơ chế hưởng lợi theo quy định hiện hành, luận án đã đề xuất các nhóm giải pháp lập pháp và thực thi nhằm thúc đẩy phát triển lâm nghiệp bền vững trong nền kinh tế thị trường.