Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Quảng Ninh sở hữu vị trí địa chính trị và sinh thái đặc biệt quan trọng tại vùng Đông Bắc Việt Nam với tổng diện tích tự nhiên đạt 617.844 ha cùng hơn 2.078 hòn đảo lớn nhỏ, chiếm trên 66% tổng số đảo ven bờ của cả nước. Theo các số liệu điều tra sinh học, hệ sinh thái nơi đây là môi trường sống của 4.350 loài sinh vật thuộc 19 ngành, lưu giữ 182 loài đặc hữu (chiếm 4,18% tổng số loài) và 154 loài nguy cấp ghi danh trong Sách đỏ Việt Nam. Dù vậy, áp lực gia tăng từ các hoạt động công nghiệp, khai khoáng than, du lịch biển đảo và biến đổi khí hậu đang đe dọa nghiêm trọng tính bền vững của các hệ sinh thái tự nhiên.

Vấn đề cốt lõi được đặt ra là sự thiếu đồng bộ trong cơ chế phối hợp quản lý nhà nước và hiệu lực thực thi quy định pháp luật về bảo tồn sinh thái tại địa phương. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Nguyễn Nam Hải tập trung nghiên cứu toàn diện việc thực hiện pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong khung thời gian từ năm 2015 đến hết tháng 6 năm 2019.

Mục tiêu nghiên cứu hướng tới đánh giá thực trạng 4 hình thức thực hiện pháp luật gồm tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật; đồng thời xác định các điểm nghẽn thể chế để đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý công. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc hoàn thiện thể chế quản lý, góp phần bảo vệ bền vững 373.208,2 ha đất lâm nghiệp có rừng và duy trì tỷ lệ che phủ rừng toàn tỉnh ở mức trên 54,10%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và lý thuyết phát triển bền vững để phân tích mối quan hệ giữa bảo tồn sinh học với tăng trưởng kinh tế xã hội. Khung phân tích trọng tâm dựa trên cấu trúc 4 hình thức thực hiện pháp luật cơ bản:

  • Tuân thủ pháp luật: Chủ thể kiềm chế, không thực hiện các hành vi bị pháp luật nghiêm cấm như săn bắt trái phép trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt.
  • Thi hành pháp luật: Chủ thể chủ động thực hiện nghĩa vụ pháp lý bằng hành động tích cực theo quy định.
  • Sử dụng pháp luật: Các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền chủ thể mà pháp luật cho phép như tiếp cận nguồn gen hợp pháp.
  • Áp dụng pháp luật: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra các quyết định hành chính hoặc chế tài xử lý vi phạm pháp luật.

Khung lý thuyết của luận văn cũng làm rõ 3 cấp độ đa dạng sinh thái (đa dạng di truyền, đa dạng loài, đa dạng hệ sinh thái) cùng 2 phương thức bảo tồn cốt lõi là bảo tồn tại chỗ (In-situ) tại các khu bảo tồn thiên nhiên và bảo tồn chuyển chỗ (Ex-situ) tại các cơ sở lưu giữ nguồn gen.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2015 đến tháng 6 năm 2019. Nguồn dữ liệu thứ cấp bao gồm các báo cáo tổng kết của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh, Chi cục Kiểm lâm và Niên giám thống kê tỉnh Quảng Ninh năm 2016 và 2017.

Để thu thập dữ liệu sơ cấp, tác giả triển khai khảo sát xã hội học với cỡ mẫu 100 hộ gia đình sinh sống tại các xã vùng đệm và vùng lõi thuộc Khu bảo tồn thiên nhiên Đồng Sơn - Kỳ Thượng và Vườn Quốc gia Bái Tử Long theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng. Đồng thời, nghiên cứu tiến hành phỏng vấn sâu 15 cán bộ quản lý kiểm lâm và đại diện chính quyền địa phương.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tích so sánh pháp lý và phân tích chuẩn tắc nhằm nhận diện rõ khoảng cách giữa quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật với hành vi thực tế của cộng đồng và các cơ quan công quyền. Timeline xử lý dữ liệu và đánh giá thực tiễn được thực hiện tập trung trong 6 tháng đầu năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, việc tuân thủ pháp luật của cư dân vùng đệm còn đối mặt nhiều thách thức nghiêm trọng do áp lực sinh kế. Số liệu khảo sát thực tế cho thấy 73% số hộ dân được phỏng vấn thừa nhận thường xuyên khai thác các nguồn lợi tự nhiên từ rừng với tần suất từ 2 đến 4 lần mỗi tháng, tập trung vào những tháng giáp hạt thiếu đói trước vụ thu hoạch.

Thứ hai, tồn tại sự chênh lệch lớn về trình độ nhận thức và chất lượng nguồn nhân lực tại địa phương. Toàn tỉnh có 272.100 lao động làm việc trong ngành nông, lâm, thủy sản (chiếm 43% tổng lực lượng lao động của tỉnh), nhưng tỷ lệ lao động qua đào tạo trong khối ngành này chỉ đạt vỏn vẹn 0,22% (tương đương 1.419 người). Tỷ lệ hộ nghèo khu vực nông thôn ở mức 7,4%, cao gấp 8,2 lần so với khu vực thành thị (0,9%), khiến thu nhập bình quân chỉ đạt khoảng 3.000.000 đồng/người/tháng.

Thứ ba, công tác áp dụng pháp luật và cứu hộ động vật hoang dã ghi nhận nhiều chuyển biến tích cực nhưng nguồn lực tài chính còn mỏng. Đến tháng 10 năm 2018, Chi cục Kiểm lâm phối hợp các đơn vị cứu hộ thành công 25 cá thể nguy cấp gồm 4 chim Hồng hoàng, 3 chim Cao cát bụng trắng, 1 Vượn đen má trắng, 9 cá thể Rùa và quản lý 13 cơ sở gây nuôi thương mại hợp pháp. Tuy nhiên, ngân sách cấp cho hoạt động điều tra cơ sở dữ liệu sinh học tại 23.592,4 ha rừng đặc dụng vẫn chưa đáp ứng đủ yêu cầu thực tế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ sự chồng chéo chức năng quản lý giữa các cơ quan hành chính. Trong khi Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về đa dạng sinh học thì Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý 373.208,2 ha đất lâm nghiệp có rừng, dẫn đến thiếu sự điều phối nhịp nhàng trong hoạt động thanh tra và xử lý vi phạm.

So sánh với các nghiên cứu tại các khu bảo tồn Bắc Trung Bộ, phát hiện của luận văn tương đồng ở điểm: khi thiếu sinh kế thay thế bền vững, các quy định pháp luật cấm khai thác thường bị vô hiệu hóa bởi nhu cầu mưu sinh của cộng đồng địa phương. Các tác động hạ tầng như nổ mìn phá đá và canh tác nương rẫy không hợp lý tiếp tục làm suy giảm sinh cảnh của 182 loài đặc hữu.

Dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột thể hiện mối tương quan giữa tỷ lệ nghèo 7,4% tại nông thôn với tỷ lệ 73% hộ dân phụ thuộc vào rừng, kết hợp cùng bảng ma trận so sánh trách nhiệm thẩm quyền giữa 2 sở chuyên môn nhằm làm rõ các điểm nghẽn thể chế cần tháo gỡ.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện khung khổ pháp lý và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Rà soát và hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh cần ban hành quy chế phối hợp liên ngành thống nhất giữa Sở Tài nguyên và Môi trường với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Mục tiêu hoàn thành 100% việc chuẩn hóa quy trình phân định thẩm quyền quản lý khu bảo tồn trong giai đoạn 2020-2022.
  2. Tăng cường chế tài và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật: Cơ quan chức năng cần nâng mức phạt tiền đối với các hành vi xâm hại vùng lõi khu bảo tồn lên thêm 30% đến 50%, đồng thời đẩy mạnh tuần tra liên ngành nhằm cắt giảm tối thiểu 40% số vụ khai thác hủy diệt nguồn lợi thủy hải sản trên 6.000 km2 diện tích mặt biển trước năm 2025 do Công an tỉnh và Chi cục Kiểm lâm chủ trì.
  3. Chuyển đổi mô hình sinh kế và tuyên truyền pháp luật: Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với chính quyền địa phương tổ chức đào tạo nghề, đặt mục tiêu nâng tỷ lệ lao động nông lâm thủy sản qua đào tạo từ 0,22% lên mức 15% vào năm 2025. Tổ chức định kỳ 20 hội nghị tuyên truyền Luật Đa dạng sinh học hàng năm tại các xã vùng đệm.
  4. Đầu tư nguồn lực tài chính và xây dựng cơ sở dữ liệu số: Ủy ban nhân dân tỉnh cần bố trí tối thiểu 2% tổng chi ngân sách sự nghiệp môi trường hàng năm để phục vụ công tác kiểm kê sinh thái, hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu số về 4.350 loài sinh vật trước năm 2024.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ quản lý nhà nước và lực lượng kiểm lâm: Cung cấp căn cứ pháp lý và cẩm nang thực thi công vụ trong việc phân định thẩm quyền, xử lý vi phạm hành chính trên 324.617,38 ha diện tích rừng tự nhiên và đất lâm nghiệp.
  • Cơ quan hoạch định chính sách địa phương: Hỗ trợ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp luận cứ khoa học để xây dựng nghị quyết phát triển kinh tế sinh thái và quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học tầm nhìn 2030.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Luật: Cung cấp khung phân tích chuẩn mực về 4 hình thức thực hiện pháp luật (tuân thủ, thi hành, sử dụng, áp dụng) áp dụng trực tiếp trong lĩnh vực quản trị môi trường và tài nguyên thiên nhiên.
  • Ban quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên và Vườn quốc gia: Vận dụng mô hình quản lý phối hợp có sự tham gia của cộng đồng nhằm giải quyết bài toán xung đột lợi ích giữa bảo tồn và sinh kế của 73% hộ dân vùng đệm.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn tiếp cận vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học dưới góc độ chuyên ngành nào? Luận văn tiếp cận dưới góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số 8 38 01 02), tập trung phân tích hoạt động quản lý nhà nước, thẩm quyền ra quyết định hành chính và việc thực hiện 4 hình thức pháp luật thay vì thuần túy phân tích các chỉ số sinh thái môi trường.

Thực trạng tuân thủ pháp luật của người dân vùng đệm tại Quảng Ninh diễn ra như thế nào? Mức độ tuân thủ của người dân còn hạn chế khi có tới 73% số hộ khảo sát vẫn vào rừng khai thác 2-4 lần mỗi tháng. Thu nhập bình quân 3.000.000 đồng/tháng cùng tỷ lệ nghèo 7,4% ở nông thôn là nguyên nhân trực tiếp thúc đẩy các vi phạm pháp luật lâm nghiệp.

Điểm nghẽn lớn nhất trong cơ chế quản lý nhà nước tại địa phương là gì? Điểm nghẽn cốt lõi là sự chia cắt thẩm quyền giữa Sở Tài nguyên và Môi trường và Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trên 373.208,2 ha đất lâm nghiệp, gây chậm trễ trong công tác phối hợp kiểm tra và cấp phép cho 13 cơ sở gây nuôi thương mại.

Hệ sinh thái tỉnh Quảng Ninh có những giá trị đặc trưng nổi bật nào? Quảng Ninh sở hữu 4.350 loài sinh vật, 182 loài đặc hữu (4,18%) và 154 loài nguy cấp trong Sách đỏ Việt Nam phân bố trên 6.000 km2 mặt biển và hơn 2.078 hòn đảo, sở hữu nhiều nguồn gen quý như hải sâm đen, sá sùng, ba kích tím.

Giải pháp nào giúp giải quyết dứt điểm tình trạng khai thác tài nguyên trái phép? Cần kết hợp đồng bộ giữa nâng mức phạt vi phạm thêm 30-50%, phân bổ tối thiểu 2% ngân sách môi trường hàng năm cho kiểm kê sinh thái và nâng tỷ lệ lao động qua đào tạo từ 0,22% lên 15% nhằm chuyển đổi sinh kế cho 272.100 lao động nông thôn.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về 4 hình thức thực hiện pháp luật bảo tồn đa dạng sinh học áp dụng trên địa bàn có 617.844 ha diện tích tự nhiên.
  • Khảo sát thực chứng chỉ ra 73% hộ dân vùng đệm phụ thuộc vào tài nguyên tự nhiên do tỷ lệ lao động nông lâm qua đào tạo chỉ đạt 0,22%.
  • Nhận diện sự chồng chéo chức năng giữa các cơ quan chuyên môn trong quản lý 373.208,2 ha đất lâm nghiệp và bảo vệ 182 loài đặc hữu.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp nâng mức xử phạt thêm 30-50%, trích 2% ngân sách hàng năm và nâng tỷ lệ đào tạo nghề lên 15% đến năm 2025.
  • Thiết lập lộ trình thể chế hóa quy chế phối hợp liên ngành giúp bảo vệ bền vững 154 loài nguy cấp trong giai đoạn 2020-2025.

Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Nam Hải là công trình khoa học nghiêm túc, mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho công tác lập pháp và quản trị hành chính công. Các tổ chức, nhà nghiên cứu và cơ quan quản lý hãy khai thác ngay nguồn tư liệu này để nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật môi trường tại cơ sở.