Tổng quan nghiên cứu

Quản lý đầu tư công đóng vai trò đòn bẩy chiến lược trong việc định hình hệ thống hạ tầng kinh tế kỹ thuật và nâng cao chất lượng an sinh xã hội tại các địa phương đang phát triển. Trong giai đoạn 2016 - 2020, tổng nguồn vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đạt 43.485 tỷ đồng, tăng gấp hơn 1,7 lần so với giai đoạn 2011 - 2015. Nguồn lực này được phân bổ cho hơn 630 dự án trọng điểm nhằm hoàn thiện mạng lưới giao thông, phát triển công nghiệp và cải thiện đời sống dân sinh. Trong cơ cấu phân bổ, vốn do Trung ương quản lý chiếm khoảng 21% với hơn 9.080 tỷ đồng, trong khi ngân sách do địa phương quản lý chiếm gần 79% với trên 34.400 tỷ đồng.

Thực tiễn triển khai quản lý đầu tư công tại tỉnh Quảng Nam vẫn đối mặt với nhiều rào cản mang tính hệ thống. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công giai đoạn 2011 - 2019 chỉ đạt khoảng 84%, gây chậm trễ tiến độ hoàn thành các dự án hạ tầng cốt lõi. Tình trạng phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản diễn biến phức tạp tại nhiều địa bàn như Thăng Bình, Tiên Phước, Tây Giang, Nam Giang và thành phố Tam Kỳ. Đáng chú ý, số dư tạm ứng vốn vượt dự toán chưa thu hồi lũy kế từ năm 2004 đến năm 2019 lên tới hơn 888 tỷ đồng tính đến tháng 3 năm 2020.

Công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán tại 433 dự án hoàn thành đã phát hiện sai phạm và buộc phải cắt giảm trừ 203,48 tỷ đồng, tương đương khoảng 1,0% tổng giá trị đề nghị quyết toán. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý giai đoạn 2011 - 2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030 với dự toán vốn xây dựng cơ bản tập trung đạt trên 17.260 tỷ đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân cấp quản lý tài chính công và mô hình quản lý chu trình dự án đầu tư công hiện đại. Theo khung phân tích chu trình dự án của các chuyên gia kinh tế tại Việt Nam, quy trình quản lý bao gồm 8 giai đoạn khép kín: định hướng quy hoạch và sàng lọc bước đầu, thẩm định chính thức, đánh giá độc lập, lập ngân sách và lựa chọn dự án, triển khai thi công, điều chỉnh phát sinh, vận hành khai thác, và kiểm toán sau hoàn thành. Quá trình này được thể chế hóa đồng bộ qua các văn bản quy phạm pháp luật như Luật Đầu tư công năm 2014 và năm 2019, Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Ngân sách nhà nước, cùng hệ thống các Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và Nghị định số 84/2015/NĐ-CP.

Luận văn vận dụng lý thuyết chính sách công để làm rõ bản chất của hàng hóa công và ngoại ứng tích cực của hạ tầng kỹ thuật. Đầu tư công được xác định là công cụ tài khóa của nhà nước nhằm khắc phục các khuyết tật thị trường tại những lĩnh vực đòi hỏi nguồn vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài nhưng tỷ suất sinh lời thương mại thấp. Bên cạnh đó, khung quản trị chất lượng toàn diện được áp dụng để kiểm soát ba trụ cột trọng yếu: lập kế hoạch chất lượng, đảm bảo chất lượng và kiểm soát chất lượng thi công, gắn liền với an toàn lao động và bảo vệ môi trường sinh thái.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và khoa học:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2011 - 2019 của Cục Thống kê tỉnh Quảng Nam, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước và Thanh tra tỉnh Quảng Nam. Dữ liệu bao gồm các chỉ tiêu về quy mô giải ngân, cơ cấu nguồn vốn, kế hoạch trung hạn 2021 - 2025 và kết quả thanh tra xây dựng cơ bản.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Khảo sát thực địa thông qua bảng câu hỏi đo lường theo thang đo Likert 5 mức độ, từ mức 1 là hoàn toàn không đồng ý đến mức 5 là hoàn toàn đồng ý. Tổng dung lượng mẫu nghiên cứu là 75 mẫu hợp lệ, được chia thành hai nhóm đối tượng: nhóm cán bộ quản lý tại các cơ quan nhà nước chuyên trách với quy mô 25 mẫu, và nhóm đại diện các tổ chức, doanh nghiệp, nhà thầu thi công trực tiếp với quy mô 50 mẫu.
  • Phương pháp chọn mẫu và phân tích: Phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng được áp dụng nhằm thu thập ý kiến đa chiều từ cả phía cơ quan hoạch định và đối tượng thực thi chính sách. Lý do lựa chọn mô hình thống kê mô tả trên phần mềm SPSS phiên bản 22 với các chỉ số như giá trị trung bình, độ lệch chuẩn, giá trị nhỏ nhất, giá trị lớn nhất và tần số xuất hiện là nhằm lượng hóa chính xác mức độ hài lòng, nhận diện các điểm nghẽn thủ tục hành chính, đồng thời đánh giá độ đồng thuận về năng lực bộ máy điều hành công tác đầu tư công tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 - 2019 đã ghi nhận bốn phát hiện cốt lõi:

  • Quy mô huy động vốn tăng nhanh nhưng hiệu quả phân bổ chưa đồng đều: Tổng nguồn vốn đầu tư công đạt 43.485 tỷ đồng giai đoạn 2016 - 2020, trong đó ngân sách cấp tỉnh chiếm tỷ trọng chủ đạo xấp xỉ 79%. Tuy nhiên, danh mục bố trí vốn với hơn 630 dự án còn biểu hiện dàn trải, chưa ưu tiên dứt điểm cho các công trình liên vùng mang tính đột phá kinh tế.
  • Tiến độ thực hiện và tỷ lệ giải ngân chưa đạt yêu cầu kế hoạch: Tỷ lệ giải ngân bình quân giai đoạn 2011 - 2019 chỉ đạt 84%, gây đình trệ dòng vốn và kéo dài thời gian hoàn thành công trình. Các vướng mắc liên quan đến giải phóng mặt bằng và quy trình phê duyệt vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguyên nhân trực tiếp làm giảm tốc độ thực hiện.
  • Sai phạm thẩm tra quyết toán và dư nợ tạm ứng ở mức cao: Qua thẩm tra quyết toán 433 dự án hoàn thành, cơ quan chức năng đã cắt giảm 203,48 tỷ đồng sai phạm về định mức, khối lượng và đơn giá thi công, chiếm khoảng 1,0% tổng giá trị đề nghị. Số dư tạm ứng vượt dự toán chưa thu hồi lũy kế qua 15 năm đạt hơn 888 tỷ đồng, tiềm ẩn nguy cơ thất thoát ngân sách nghiêm trọng.
  • Nợ đọng xây dựng cơ bản cấp huyện kéo dài: Nhiều địa phương như Thăng Bình, Tiên Phước, Tây Giang, Nam Giang phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản vượt mức phân cấp cân đối ngân sách hàng năm do việc phê duyệt chủ trương đầu tư chưa bám sát khả năng bố trí nguồn thu thực tế.

Thảo luận kết quả

Các kết quả khảo sát định lượng từ 75 đối tượng cho thấy điểm đánh giá trung bình về tính đồng bộ trong quy trình thẩm định và phê duyệt dự án chỉ ở mức trung bình khá. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ sự phối hợp liên ngành giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước đôi lúc còn thiếu nhịp nhàng, dẫn đến việc giao kế hoạch vốn bổ sung nhiều lần trong năm và khiến các chủ đầu tư bị động trong công tác giải ngân.

Để trực quan hóa các kết quả nghiên cứu, dữ liệu có thể được trình bày thông qua biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu phân chia nguồn vốn giữa Trung ương chiếm khoảng 21% và địa phương chiếm 79%, kết hợp với biểu đồ cột thể hiện mức độ giải ngân hàng năm so với kế hoạch giai đoạn 2011 - 2019. Đồng thời, bảng tổng hợp ma trận phân loại nợ đọng xây dựng cơ bản theo từng cấp ngân sách huyện và xã sẽ giúp minh họa rõ nét mức độ thâm hụt tài chính cục bộ.

So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại khu vực miền Trung, kết quả tại tỉnh Quảng Nam phản ánh đúng tình trạng phân mảnh trong quản lý đầu tư công cấp địa phương. Việc hoàn thiện khung khổ pháp lý theo Luật Đầu tư công năm 2019 đã bước đầu siết chặt kỷ luật ngân sách, hạn chế tình trạng phê duyệt dự án không cân đối được nguồn vốn, tạo tiền đề vững chắc cho việc quản trị ngân sách giai đoạn tiếp theo.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm hoàn thiện quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đến năm 2025 và định hướng đến năm 2030:

  • Tái cơ cấu quy trình lập và thẩm định danh mục dự án đầu tư công: Hội đồng nhân dân tỉnh cần thực hiện phân cấp linh hoạt, giao Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm C, cắt giảm tối thiểu 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính. Mục tiêu là đảm bảo 100% dự án trong giai đoạn 2021 - 2025 với tổng nhu cầu vốn khoảng 42.228 tỷ đồng được phê duyệt đúng thời hạn và phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội.
  • Đẩy mạnh đấu thầu qua mạng và nâng cao tính minh bạch: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các ban quản lý dự án tăng tỷ lệ đấu thầu qua mạng lên trên 80% tổng số gói thầu xây lắp và mua sắm trang thiết bị. Việc công khai 100% kết quả lựa chọn nhà thầu trên Hệ thống Mạng đấu thầu Quốc gia theo Nghị định số 63/2014/NĐ-CP sẽ loại bỏ tình trạng thông thầu, bảo đảm tỷ lệ tiết kiệm bình quân qua đấu thầu đạt từ 5% đến 8%.
  • Xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản và thu hồi vốn tạm ứng quá hạn: Sở Tài chính chủ trì thành lập tổ công tác liên ngành nhằm rà soát và thu hồi dứt điểm khoản nợ tạm ứng hơn 888 tỷ đồng trước năm 2025. Hàng năm, các địa phương phải dành tối thiểu 20% tổng nguồn vốn đầu tư công ngân sách huyện để ưu tiên thanh toán dứt điểm nợ khối lượng hoàn thành, kiên quyết không cấp phép dự án mới cho các chủ đầu tư để xảy ra nợ đọng quá hạn.
  • Nâng cao năng lực thanh tra, kiểm tra và giám sát cộng đồng: Thanh tra tỉnh phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh thiết lập cơ chế giám sát độc lập, đảm bảo 100% các dự án nhóm A và nhóm B có thời gian thi công trên 12 tháng được kiểm tra tối thiểu 1 lần mỗi năm. Xử lý nghiêm trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu nếu để xảy ra chậm tiến độ hoặc sai phạm giảm trừ quyết toán vượt quá mức 1,0%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và khung giải pháp của luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện: Cán bộ công chức tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố có thể sử dụng số liệu và quy trình trong luận văn để nâng cao năng lực lập kế hoạch trung hạn, thẩm định nguồn vốn và quản lý thanh quyết toán.
  • Các ban quản lý dự án chuyên ngành: Đội ngũ kỹ sư, giám đốc dự án có thể tham khảo các tiêu chí về quản trị rủi ro tiến độ, kế hoạch kiểm soát chất lượng và hồ sơ nghiệm thu thanh toán theo đúng quy định của Luật Xây dựng năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2019.
  • Cộng đồng doanh nghiệp và nhà thầu xây dựng: Các đơn vị thi công xây lắp nắm bắt được quy trình đấu thầu, yêu cầu quản lý an toàn lao động, vệ sinh môi trường, từ đó xây dựng hồ sơ dự thầu đạt chuẩn và hạn chế các sai sót trong giai đoạn quyết toán công trình.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu: Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị cho các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công và Quản trị kinh doanh, cung cấp bộ khung nghiên cứu thực chứng kết hợp khảo sát định lượng với quy mô mẫu 75 quan sát.

Câu hỏi thường gặp

Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công tại Quảng Nam giai đoạn 2011 - 2019 đạt bao nhiêu?

Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công tại tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 - 2019 chỉ đạt khoảng 84% tổng kế hoạch giao. Nguyên nhân xuất phát từ sự chậm trễ trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, biến động giá nguyên vật liệu và quy trình phê duyệt vốn ODA phức tạp.

Quy mô nợ tạm ứng vốn đầu tư công chưa thu hồi tại địa phương là bao nhiêu?

Tính đến ngày 17 tháng 3 năm 2020, tổng số dư vốn tạm ứng đầu tư công vượt dự toán chưa thu hồi lũy kế từ năm 2004 đến năm 2019 là hơn 888 tỷ đồng. Con số này đòi hỏi tỉnh phải có giải pháp kiểm soát chi chặt chẽ qua Kho bạc Nhà nước.

Luận văn sử dụng phương pháp khảo sát nào để lượng hóa chất lượng quản lý?

Tác giả đã triển khai điều tra thực địa qua bảng câu hỏi đo lường thang Likert 5 mức độ với cỡ mẫu 75 đối tượng, gồm 25 cán bộ công chức thuộc cơ quan nhà nước và 50 nhà thầu, doanh nghiệp. Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm SPSS phiên bản 22 qua thống kê mô tả.

Những phát hiện chính từ công tác thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành là gì?

Qua công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán đối với 433 hạng mục và công trình hoàn thành, cơ quan chuyên môn đã cắt giảm trừ tổng giá trị sai phạm là 203,48 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ xấp xỉ 1,0% tổng giá trị mà các chủ đầu tư đề nghị quyết toán.

Điểm mới trong giải pháp phân cấp quản lý đầu tư công của luận văn là gì?

Luận văn đề xuất Hội đồng nhân dân tỉnh ủy quyền trực tiếp cho Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định chủ trương đầu tư các dự án nhóm C và linh hoạt điều chỉnh kế hoạch vốn trong năm ngân sách, giúp rút ngắn chu trình phê duyệt và đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

Kết luận

Công trình nghiên cứu đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công tại một địa phương trọng điểm miền Trung:

  • Hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết về quản lý chu trình 8 bước của dự án đầu tư công và hệ thống chuẩn mực pháp lý theo Luật Đầu tư công năm 2019.
  • Phân tích thực trạng quản lý nguồn vốn 43.485 tỷ đồng giai đoạn 2016 - 2020, làm rõ nguyên nhân của tỷ lệ giải ngân 84% và khoản tạm ứng tồn đọng hơn 888 tỷ đồng.
  • Lượng hóa mức độ hài lòng của 75 đối tượng quản lý và doanh nghiệp thông qua công cụ phân tích thống kê mô tả trên phần mềm SPSS phiên bản 22.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với phân cấp ngân sách, đấu thầu qua mạng trên 80% và thu hồi triệt để nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Định hướng phân bổ và điều hành nguồn vốn xây dựng cơ bản tập trung hơn 17.260 tỷ đồng trong kế hoạch trung hạn 2021 - 2025 của tỉnh Quảng Nam.

Đóng góp của luận văn là luận cứ khoa học quan trọng phục vụ công tác điều hành chính sách tài chính công tại địa phương. Các cơ quan quản lý nhà nước, ban quản lý dự án và nhà thầu hãy áp dụng ngay bộ tiêu chí quản lý và quy trình giám sát của nghiên cứu này để tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước trong thời kỳ phát triển mới.