Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Khái niệm, đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức và công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức Khái niệm công chức là một khái niệm quan trọng, cơ bản trong nền công vụ của mỗi quốc gia; là khái niệm bắt buộc phải xác lập trong pháp luật về công chức; là khái niệm chính thống được sử dụng để làm cơ sở cho những vấn đề khác có liên quan khi điều chỉnh về công chức.
Do đó, khi nghiên cứu về khái niệm công chức, phải nghiên cứu nó dưới góc độ của pháp luật quốc gia. Dưới cách hiểu chung: "Công chức là những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan Nhà nước, do ngân sách Nhà nước trả lương". Theo từ điển tiếng Việt, Hoàng Phê chủ biên, nxb Đà Nẵng - Trung tâm từ điển học, 2000, tr 207, tr 109, định nghĩa: “Công chức là những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Dưới góc độ pháp luật, khái niệm này trong pháp luật các quốc gia là khác nhau tùy thuộc vào quan niệm về hoạt động công vụ, chế độ chính trị, văn hóa và lịch sử phát triển của họ.
Nền công vụ truyền thống Pháp quy định về công chức như sau: "Công chức là người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan ngoại biên hoặc các công sở Nhà nước" (Điều 2 Chương II Quy chế chung về công chức Nhà nước của Pháp năm 1994). Trong những năm gần đây, một khái niệm khác được thừa nhận là: "Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được 9 Luận văn thạc sỹ Quản lý công biên chế vào một ngạch của nền hành chính công". Theo cách hiểu này, công chức Pháp gồm 3 loại: Công chức hành chính Nhà nước, công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức trực thuộc các công sở tự quản. Ở Anh, khái niệm công chức chỉ bao hàm những nhân viên công tác trong ngành hành chính.
Ở Mỹ, tất cả các nhân viên trong bộ máy hành chính của chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị (còn gọi là công chức chính trị), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo Luật hành chính, quan hệ này còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự. Qua ba nền hành chính phát triển trên có thể thấy, mỗi quốc gia đều xác định một phạm vi những người là công chức riêng. Tuy nhiên hầu hết công chức đều mang một số đặc điểm sau: (1) Về quốc tịch: phải là công dân nước đó; (2) được tuyển dụng giữ một công việc thường xuyên trong cơ quan hành chính nhà nước; phạm vi cơ quan hành chính nhà nước trong quy định của các quốc gia khác nhau là khác nhau; (3) được bổ nhiệm vào một ngạch nhất định; (4) làm việc trong công sở; (5) chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; (6) trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Ở nước ta, khái niệm công chức cũng đã được quan tâm xây dựng và ngày càng hoàn thiện. Ngày 20/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 76/ SL về "Quy chế công chức", đây được xem là văn bản pháp luật đầu tiên có liên quan trực tiếp đến khái niệm này. Quy chế xác định rõ nghĩa vụ, quyền lợi của công chức, cùng các thể lệ về việc tổ chức, quản trị và sử dụng các ngạch công chức trong toàn quốc, theo đó "những công dân Việt 10 Luận văn thạc sỹ Quản lý công Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức". Thời gian sau đó, chúng ta cũng đã có nhiều văn bản đề cập đến công chức, công vụ và gần đây nhất, trước đòi hỏi của thực tiễn khách quan, ngày 13/11/2008, kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật cán bộ, công chức.
Tại khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ Công chức 2008 quy định: "Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật." Theo khái niệm này, công chức Việt Nam có những đặc điểm sau: (1) là công dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam; (2) được tuyển dụng giữ một công việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước. Phạm vi cơ quan nhà nước được xác định bao gồm: cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập). 11 Luận văn thạc sỹ Quản lý công (3) được bổ nhiệm vào một ngạch, chức vụ, chức danh nhất định; (4) làm việc trong các cơ quan nêu trên; (5) trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, khái niệm công chức theo pháp luật Việt Nam đã cơ bản tiệm cận với khái niệm công chức được nhiều nước trên thế giới thừa nhận.
Tuy nhiên, có một số điểm khác căn bản như sau: - Xác định phạm vi của các cơ quan hành chính nhà nước khá rộng, bao gồm cả ở cơ quan Đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị xã hôi, trong lực lượng vũ trang, các đơn vị sự nghiệp công lập. - Ngoài việc bổ nhiệm vào ngạch công chức, pháp luật cho phép bổ nhiệm vào các chức vụ, chức danh không có trong hệ thống ngạch công chức. Khái niệm công chức cấp xã Khoản 3 Điều 4 Luật Cán bộ công chức năm 2008 quy định: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Như vậy, theo quy định của pháp luật nước ta, phạm vi điều chỉnh của khái niệm công chức bao gồm các cơ quan từ trung ương đến cấp huyện, không bao gồm cấp xã.
Khái niệm công chức cấp xã được quy định riêng. Xét về mặt khoa học, việc quy định như vậy là không đảm bảo tính logic. Khái niệm công chức là khái niệm chung, có nội hàm, phạm vi lớn hơn, khái niệm công chức cấp xã được hiểu từ khái niệm chung nhưng có nội hàm và phạm vi chỉ ở cấp xã. Việc quy định hai khái niệm riêng biệt như vậy đã dẫn đến việc có một quy chế riêng dành cho cán bộ cấp xã.
Những bất cập, khó khăn, vướng mắc đối với việc xây dựng đội ngũ cán bộ cấp xã do cơ chế mang lại sẽ được tác giả đề cập trong các phần tiếp theo của luận văn. 12 Luận văn thạc sỹ Quản lý công 1. Đặc điểm công chức cấp xã Từ khái niệm nêu trên, có thể thấy công chức cấp xã có những đặc điểm sau: Thứ nhất, phải là công dân Việt Nam. Công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam.
Thứ hai, về chế độ tuyển dụng, công chức cấp xã chỉ được hình thành bằng con đường tuyển dụng hoặc bổ nhiệm. Bổ nhiệm đối với chức danh trưởng công an và chức danh chỉ huy trưởng ban chỉ huy quân sự và tuyển dụng đối với các chức danh còn lại. Thứ ba, về nơi làm việc, công chức cấp xã làm việc tại UBND cấp xã. Thứ tư, về thời gian công tác: Công chức đảm nhiệm công tác từ khi được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm cho tới khi nghỉ hưu theo quy định của Bộ luật Lao động mà không hoạt động theo nhiệm kỳ như cán bộ.
Chấm dứt đảm nhiệm chức vụ khi đến tuổi nghỉ hưu: Nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi. Thứ năm, về chế độ lao động: Công chức được biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức cấp xã được bổ nhiệm vào ngạch công chức tương ứng với trình độ được đào tạo, cụ thể là ngạch chuyên viên, mã số 01.003 nếu có trình độ từ đại học trở lên, ngạch cán sự, mã số 01.004 nếu có trình độ trung cấp; định kỳ nâng lương và hưởng các chế độ, chính sách khác theo quy định của pháp luật. Ngoài những đặc điểm được suy ra từ khái niệm nêu trên, trong thực tế, công chức cấp xã còn có những đặc điểm đặc thù sau: - Là những người gần dân, am hiểu địa phương; sở dĩ như vậy là do công chức cấp xã là công chức của cấp chính quyền thấp nhất, là cấp thường xuyên tiếp xúc với người dân, giải quyết những vấn đề thường nhật, thiết thân đến quyền lợi kinh tế, chính trị, pháp lý… cho người dân.
Bên cạnh đó, do đòi hỏi của công việc, công chức cấp xã cũng cần chủ động gần gũi người dân, 13 Luận văn thạc sỹ Quản lý công tìm hiểu các phong tục, tập quán, truyền thống của địa phương để phục vụ tốt hơn cho công việc.