CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại 1. Khiếu nại Theo Từ điển Oxford, Anh Quốc: Khiếu nại (complaint) là việc tường trình/đề nghị về một vấn đề không thỏa đáng hoặc không thể chấp nhận được. Riêng về Luật, khiếu nại là lý do của nguyên đơn khi tiến hành một vụ kiện dân sự [33].
Theo Từ điển Cambridge dành cho Hoa Kỳ: Khiếu nại (complaint) là việc tường trình/đề nghị về điều gì đó sai hoặc không thỏa đáng [32]. Theo Từ điển Goo Nhật Bản và Luật số 68 ngày 13/6/2014 về khiếu nại hành chính sửa đổi, bổ sung toàn bộ Luật số 160 năm 1965 về khiếu nại của Luận văn Quản lý công Quốc hội Nhật Bản, khiếu nại đều có chung một định nghĩa về khiếu nại như sau: Khiếu nại (不服 - fufuku)là việc đề trình một yêu cầu, kháng nghị đối với cơ quan hành chính liên quan đến việc điều hành hoặc thiếu sót của cơ quan hành chính và yêu cầu kiểm tra, xem xét lại, bao gồm ba hình thức Kháng nghị (異議申立て - Igimōshitate), Đề nghị xem xét lại (審査請求 – Shinsa seikyū) , Kháng nghị/Đề nghị xem xét lại lần hai (再審査請求 – Sai shinsa seikyū) [19]. Theo Từ điển Tiếng Việt (GS. Hoàng Phê chủ biên): “Khiếu nại là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”[12, tr.
Như vậy theo nghĩa rộng, khiếu nại là một sự tường trình hay đề nghị về một vấn đề mà bản thân người khiếu nại cảm thấy không thỏa đáng hoặc sai nhằm yêu cầu được giải quyết những vấn đề đó phát sinh đó. 12 Tuy nhiên, trong cách định nghĩa của Việt Nam và Nhật Bản thì tồn tại một điểm khác biệt cơ bản, đó chính là yếu tố công quyền. Theo nghĩa hẹp của vấn đề nghiên cứu cũng như mục tiêu đề tài, khiếu nại có nghĩa là việc công dân đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của mình do quyết định đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Trong điều kiện tại Việt Nam, khiếu nại là vấn đề phát sinh giữa một bên là người khiếu nại yêu cầu xem xét lại một vấn đề sai hay không đồng ý, một bên là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Theo đó, cơ sở thực tiễn về pháp lý của khái niệm khiếu nại được quy định tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, Luận văn Quản lý công công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Giải quyết khiếu nại Theo Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011, Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Theo đó, việc giải quyết khiếu nại là thuộc phạm vi thẩm quyền của Nhà nước – hay chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định, có trách nhiệm xem xét lại tính pháp lý của Quyết định hành chính, Hành vi hành chính của mình, trả lời cho công dân về những nội dung mà họ khiếu nại. Nói cách khác, mối quan hệ trong quá trình giải quyết khiếu nại là giữa Nhà nước với công dân (người khiếu nại), hoặc lãnh đạo cơ quan Nhà nước với công chức (đối với quyết định kỷ luật).
Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Nhà nước) sẽ thể hiện quan điểm trực tiếp của mình với tư cách là một bên trong mối quan hệ này, sử dụng quyền lực Nhà nước để giải quyết và 13 yêu cầu chủ thể còn lại chấp hành nếu Nhà nước chứng minh được tính pháp lý Quyết định hành chính, Hành vi hành chính mà mình ban hành/thực hiện. Có thể nói, đây là mối quan hệ trực tiếp của đại diện Nhà nước không bình đẳng về mặt quyền lực Nhà nước, tuy nhiên Nhà nước vẫn phải đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý trong quá trình giải quyết khiếu nại của mình chứ không thể tùy ý áp đặt quy định phi pháp lý. Theo quy định Luật Khiếu nại, chúng ta có những chủ thể trong hoạt động giải quyết khiếu nại như sau: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cụ thể hơn, khi công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức cho rằng một Quyết định hành chính hoặc Hành vi hành chính nào đó xâm phạm quyền, lợi ích của mình thì có quyền tiến hành khiếu nại.
Việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi chủ thể có thẩm Luận văn Quản lý công quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có Quyết định hành chính, Hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Cách tiếp cận người bị khiếu nại chính là sự phân định rõ ràng đối tượng chịu trách nhiệm trực tiếp đối với Quyết định hành chính, Hành vi hành chính bị khiếu nại. Sự phân định này có sự liên kết chặt chẽ với định nghĩa Người giải quyết khiếu nại dưới đây, xác định bản chất giải quyết khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định pháp luật. Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, người bị khiếu nại thông thường sẽ là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu (trừ trường hợp Hành vi hành chính bị khiếu nại của công chức do người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu quản lý). 14 Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai theo luật định là cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Đối tượng bị khiếu nại là một thuật ngữ không nằm trong quy định pháp lý mà xuất phát từ thực tiễn, bao gồm Quyết định hành chính và Hành vi hành chính đã phân tích ở trên. Người bị khiếu nại chính là chủ thể làm phát sinh khiếu nại từ phía người khiếu nại, tuy nhiên người bị khiếu nại không thể tự Luận văn Quản lý công mình làm điều đó mà phải thông qua một đối tượng thứ ba làm tác động đến người khiếu nại, đó chính là “Quyết định hành chính” hoặc “Hành vi hành chính”. Tuy nhiên, không phải Quyết định hành chính hay Hành vi hành chính nào cũng có thể khiếu nại mà chỉ riêng những Quyết định hành chính hay Hành vi hành chính nào thật sự tác động, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, là nguyên nhân “gốc rễ” làm phát sinh khiếu nại mới trở thành đối tượng bị khiếu nại.
Ngoài ra, khi so sánh hoạt động giải quyết khiếu nại với hoạt động giải quyết tranh chấp, đặc biệt là giải quyết tranh chấp về đất đai, thường phát sinh sự nhầm lẫn. Mặc dù về bản chất hai hoạt động này đều nhằm điều hoà, giải quyết xung đột trong công tác quản lý Nhà nước, tuy nhiên giữa hai hoạt động này cũng có những điểm khác nhau cơ bản được mô tả cơ bản ở sơ đồ dưới đây: 15 Sơ đồ 1.1: Vị trí Nhà nước trong giải quyết khiếu nại và giải quyết tranh chấp (Nguồn: Tác giả) Theo đó, giải quyết tranh chấp là việc Nhà nước đứng ra giải quyết xung đột giữa hai chủ thể tranh chấp theo quy định pháp luật, sử dụng pháp luật để Luận văn Quản lý công phân định đúng, sai và tiến hành giải quyết, khác với bản chất giải quyết khiếu nại là giữa một bên là người khiếu nại tác động vào Quyết định hành chính, Hành vi hành chính ảnh hưởng đến mình. Mặt khác, về trình tự thủ tục, trường hợp giải quyết tranh chấp phải ban hành Quyết định hành chính thì Quyết định hành chính đó có nội dung thể hiện quan điểm quản lý trong việc quyết định quyền lợi “mâu thuẫn nhau” giữa hai chủ thể, tức sẽ có một bên được nhận quyền lợi, một bên mất quyền lợi nên sẽ tạo ra vòng tròn giải quyết vô hạn khi một trong hai chủ thể tranh chấp tiếp tục khiếu nại khiến nội dung giải quyết bị thay đổi. Do đó, bản chất giải quyết tranh chấp khác hoàn toàn với bản chất giải quyết khiếu nại nên cần có sự phân biệt rõ ràng, tránh những xung đột pháp lý khó xử lý trong quá trình giải quyết.
Ý nghĩa của việc đảm bảo quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân…” trong đó khiếu nại là một trong những quyền quan trọng của công dân, nhằm phát hiện “những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” để có cơ sở xử lý, giải quyết theo quy định pháp luật. Với tư cách là một quyền hiến định, khiếu nại và giải quyết khiếu nại mang ý nghĩa thực tiễn như sau: Khiếu nại là phương tiện, công cụ thực hiện quyền làm chủ của công dân. Thông qua khiếu nại, công dân có thể đấu tranh để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình. Đồng thời khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp và công dân thực hiện quyền giám sát của mình đối với hoạt động quản lý Nhà nước để Luận văn Quản lý công đảm bảo quyền lợi hợp pháp của mình.
Nhà nước thông qua hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân có thể nắm được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, từ đó khắc phục những hạn chế trong hệ thống pháp luật và cơ chế hoạt động của Nhà nước, đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội và của công dân.