Tổng quan nghiên cứu

Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1722/QĐ-TTg với tổng nguồn lực ngân sách nhà nước tối thiểu là 48.379 tỷ đồng, bao gồm 41.449 tỷ đồng từ ngân sách Trung ương và 4.848 tỷ đồng từ ngân sách địa phương. Tại tỉnh Thái Nguyên, việc quản lý và giải ngân nguồn vốn an sinh xã hội này đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế vùng trung du và miền núi phía Bắc. Tuy nhiên, theo báo cáo kết quả giải ngân 6 tháng đầu năm 2019 của Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên, có tới 7 trên 10 hạng mục vốn đầu tư công đạt tỷ lệ giải ngân thấp và rất thấp, khiến tiến độ giải ngân chung của toàn tỉnh bị chậm hơn 14% so với cùng kỳ năm trước.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ tính chất phức tạp của nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo khi bao gồm nhiều nguồn vốn hỗn hợp: vốn ngân sách trực tiếp, vốn lồng ghép xây dựng nông thôn mới, vốn tín dụng chính sách và vốn đóng góp xã hội hóa. Việc phân bổ, quản lý trải qua 4 cấp hành chính từ Trung ương, tỉnh, huyện đến xã khiến nhiều chủ đầu tư và ban quản lý cấp xã còn lúng túng trong lập hồ sơ, thanh quyết toán. Mục tiêu nghiên cứu là phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng công tác kiểm soát chi nguồn vốn giai đoạn 2017-2019 tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên, làm rõ các điểm nghẽn quy trình và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực kiểm soát chi giai đoạn 2020-2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn công đạt trên 95% dự toán được giao, đồng thời bảo đảm 100% hồ sơ thanh toán tuân thủ đúng định mức, tiêu chuẩn của Luật Ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết kiểm soát nội bộ theo chuẩn mực quốc tế COSO, kết hợp nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Chu trình kiểm soát chi ngân sách được vận hành qua mô hình 3 giai đoạn khép kín: lập dự toán chi, tổ chức chấp hành dự toán chi và quyết toán chi ngân sách nhà nước. Khung lý thuyết chuẩn hóa 4 khái niệm cốt lõi:

Thứ nhất, kiểm soát chi nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo qua Kho bạc Nhà nước là quá trình cơ quan kho bạc kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ thanh toán do chủ đầu tư gửi đến nhằm bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ.

Thứ hai, chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg xác định mức thu nhập bình quân đầu người tại khu vực nông thôn là 700.000 đồng/tháng và khu vực thành thị là 900.000 đồng/tháng, kết hợp với việc đo lường mức độ thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản.

Thứ ba, cam kết chi ngân sách nhà nước thông qua Hệ thống Thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS) nhằm quản lý chặt chẽ hạn mức phân bổ trước khi xuất quỹ.

Thứ tư, cơ cấu nguồn lực chương trình bao gồm vốn ngân sách trực tiếp chiếm 24%, vốn lồng ghép chiếm 6%, vốn tín dụng ưu đãi chiếm 45%, vốn doanh nghiệp 15% và vốn đóng góp cộng đồng chiếm 10%.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ báo cáo tài chính, báo cáo kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên, Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Nguyên trong giai đoạn 2017-2019.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra chọn mẫu ngẫu nhiên xác suất dựa trên công thức Fely David (2005) với độ tin cậy 95% (Z = 1,96), độ lệch chuẩn sai số d = 0,05 trên tổng thể N = 167 chủ đầu tư, ban quản lý dự án có thâm niên giao dịch từ 2 năm trở lên. Kết quả tính toán xác định quy mô mẫu đại diện là n = 116 chủ đầu tư. Đồng thời, đề tài tiến hành khảo sát toàn diện 70 cán bộ lãnh đạo và kiểm soát viên chuyên trách tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên, tạo nên tổng quy mô mẫu điều tra gồm 186 phiếu khảo sát hợp lệ.

Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm chuyên dụng, phân tích qua thang đo Likert 5 mức độ chuẩn hóa từ 1,00 đến 5,00 (từ mức kém đến mức tốt) kết hợp phương pháp phân tổ thống kê, so sánh chuỗi thời gian liên hoàn và dự báo xu thế. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm bảo đảm tính khách quan, lượng hóa chính xác mức độ hài lòng của khách hàng và đánh giá chuẩn xác hiệu năng của bộ máy kiểm soát chi tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên đã bao quát toàn bộ các nguồn vốn hỗ trợ giảm nghèo trên địa bàn, bảo đảm tính kỷ cương tài chính. Tuy nhiên, sự phân tán của cơ cấu nguồn lực với 5 dòng vốn hỗn hợp đã gây áp lực lớn lên khâu hạch toán mục lục ngân sách.

Thứ hai, tiến độ giải ngân nguồn vốn trong giai đoạn 2017-2019 bộc lộ sự chậm trễ rõ rệt ở cấp cơ sở. Báo cáo 6 tháng đầu năm 2019 chỉ rõ 70% số danh mục dự án đầu tư công giải ngân dưới 50% kế hoạch, tốc độ giải ngân thực tế giảm 14% so với cùng kỳ năm 2018.

Thứ ba, khảo sát 116 chủ đầu tư và 70 cán bộ kho bạc bằng thang đo Likert 5 điểm cho thấy chất lượng lập dự toán chi ban đầu của các đơn vị dự toán cấp xã đạt điểm trung bình khá thấp ở mức 2,85/5,00. Tỷ lệ hồ sơ đề nghị thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành phải trả lại để bổ sung, chỉnh sửa chiếm khoảng 30% tổng số giao dịch phát sinh vào đầu các năm ngân sách.

Thứ tư, việc triển khai ứng dụng công nghệ thông tin qua dịch vụ công trực tuyến và hệ thống TABMIS đã giúp rút ngắn thời gian xử lý một bộ hồ sơ hợp lệ từ 3-4 ngày làm việc xuống còn dưới 24-48 giờ, nâng mức độ hài lòng của các chủ đầu tư về tinh thần phục vụ của cán bộ kho bạc lên mức 4,15/5,00.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của việc chậm giải ngân nằm ở năng lực quản lý dự án của ban quản lý cấp xã còn hạn chế, chưa nắm vững các quy định tại Quyết định số 12/2017/QĐ-TTg về nguyên tắc và định mức phân bổ vốn Trung ương. Tình trạng này tương đồng với bài học thực tế tại Kho bạc Nhà nước Điện Biên trong năm 2020, khi tỷ lệ giải ngân vốn sự nghiệp của các chương trình mục tiêu quốc gia chỉ đạt 19,26% kế hoạch toàn tỉnh, cá biệt tại huyện Tuần Giáo tỷ lệ giải ngân vốn sự nghiệp nông thôn mới chỉ đạt 0,26% và vốn sự nghiệp Chương trình 135 chỉ đạt 5,36% do vướng mắc thủ tục đầu tư và giải phóng mặt bằng.

Để minh họa rõ nét các phát hiện, dữ liệu nghiên cứu có thể được trình bày trực quan thông qua biểu đồ cột thể hiện tỷ lệ phần trăm giải ngân vốn đầu tư so với vốn sự nghiệp qua 3 năm 2017, 2018, 2019, kết hợp bảng ma trận đối chiếu 5 mức thang đo Likert đánh giá mức độ hài lòng của 116 chủ đầu tư đối với 4 khâu nghiệp vụ: tiếp nhận hồ sơ, thẩm định chứng từ, chấp hành chi và phê chuẩn quyết toán. Việc số hóa toàn diện quy trình kiểm soát chi theo mô hình kinh nghiệm của Kho bạc Nhà nước Đức Thọ (Hà Tĩnh) chứng minh rằng việc công khai thủ tục hành chính và kiểm quỹ an toàn tuyệt đối sẽ tạo bước ngoặt trong đẩy nhanh tiến độ lưu thông dòng vốn ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình kiểm soát chi theo cơ chế một cửa điện tử liên thông. Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên cần áp dụng quy trình kiểm soát thanh toán trước, kiểm tra sau đối với các hợp đồng có giá trị dưới 500 triệu đồng; rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành xuống tối đa 24 giờ kể từ khi nhận đủ chứng từ hợp lệ. Mục tiêu là nâng tỷ lệ hồ sơ xử lý trực tuyến mức độ 4 đạt 100% trong giai đoạn 2021-2023.

Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác lập dự toán và chấp hành cam kết chi. Sở Tài chính tỉnh Thái Nguyên chủ trì phối hợp với Kho bạc Nhà nước tổ chức tối thiểu 4 đợt tập huấn chuyên sâu mỗi năm cho 100% kế toán trưởng và cán bộ ban quản lý dự án cấp xã. Hoạt động này nhằm giảm tỷ lệ sai sót hồ sơ quyết toán xuống dưới mức 5% từ năm 2022.

Thứ ba, tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát nội bộ và thanh tra chuyên ngành. Ban Giám đốc Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên cần chỉ đạo thực hiện kiểm tra định kỳ 6 tháng một lần đối với 100% các phòng giao dịch trực thuộc; kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai danh mục, sai định mức, thu hồi nộp ngân sách 100% các khoản chi sai chế độ được phát hiện qua hậu kiểm trong giai đoạn 2021-2025.

Thứ tư, hiện đại hóa hạ tầng công nghệ thông tin và kết nối dữ liệu liên ngành. Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên và Kho bạc Nhà nước tỉnh phối hợp đồng bộ hóa dữ liệu giữa hệ thống TABMIS với cổng dịch vụ công của các sở, ban, ngành. Giải pháp này hướng tới việc kiểm soát dòng tiền thời gian thực, phấn đấu đưa tỷ lệ giải ngân vốn chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo hằng năm đạt từ 98% đến 100% kế hoạch vốn được Thủ tướng Chính phủ giao.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là cán bộ lãnh đạo, chuyên viên kiểm soát chi tại hệ thống Kho bạc Nhà nước các cấp, đặc biệt tại các tỉnh khu vực miền núi và trung du phía Bắc. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn để chuẩn hóa quy trình thẩm định hồ sơ và kiểm soát rủi ro chi ngân sách.

Nhóm thứ hai là các chủ đầu tư, ban quản lý dự án và cán bộ kế toán cấp huyện, xã đang trực tiếp thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia. Nhóm này có thể áp dụng các hướng dẫn về hoàn thiện hồ sơ dự toán, chứng từ thanh toán khối lượng để tránh tình trạng hồ sơ bị trả lại, đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

Nhóm thứ ba là các cơ quan quản lý nhà nước như Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội. Luận văn cung cấp căn cứ thực tiễn để hoạch định chính sách phân bổ nguồn vốn, lồng ghép các chương trình phát triển kinh tế - xã hội địa phương đạt hiệu quả cao.

Nhóm thứ tư là các nhà nghiên cứu, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu định lượng kết hợp định tính trong lĩnh vực kiểm soát chi ngân sách nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu cốt lõi của công tác kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo qua Kho bạc Nhà nước là gì? Mục tiêu cốt lõi là bảo đảm mọi khoản chi từ ngân sách nhà nước cho công tác giảm nghèo được sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng thụ hưởng, đúng định mức tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật theo quy định pháp luật. Quy trình này giúp ngăn chặn triệt để tình trạng thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả dòng vốn an sinh xã hội.

Vì sao tiến độ giải ngân nguồn vốn sự nghiệp giảm nghèo thường chậm hơn nhiều so với vốn đầu tư phát triển? Vốn sự nghiệp chủ yếu phân cấp cho cấp xã thực hiện các mô hình sinh kế nhỏ lẻ, đào tạo nghề và truyền thông. Cán bộ cơ sở thường thiếu kỹ năng lập hồ sơ thanh toán, cộng với việc các dự án hỗ trợ sản xuất phải phụ thuộc vào tính chất mùa vụ nông nghiệp nên các đơn vị thường dồn hồ sơ thanh toán vào quý IV hằng năm.

Quy mô mẫu khảo sát 186 phiếu trong nghiên cứu được xác định dựa trên căn cứ khoa học nào? Quy mô mẫu được tính toán theo công thức chọn mẫu xác suất của Fely David (2005) với tổng thể 167 chủ đầu tư, độ tin cậy 95% và sai số 5%, cho ra cỡ mẫu đại diện là 116 chủ đầu tư. Nghiên cứu khảo sát thêm 70 cán bộ chuyên trách tại Kho bạc Nhà nước Thái Nguyên để bảo đảm tính khách quan toàn diện.

Hệ thống TABMIS và dịch vụ công trực tuyến đóng góp vai trò cụ thể như thế nào trong kiểm soát chi? Hệ thống TABMIS giúp quản lý dự toán ngân sách tự động, ngăn chặn tình trạng giải ngân vượt hạn mức phê duyệt. Dịch vụ công trực tuyến mức độ 4 giúp số hóa toàn bộ quy trình gửi và duyệt chứng từ, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán từ 3-4 ngày xuống còn dưới 24 giờ làm việc.

Những vướng mắc lớn nhất trong công tác quyết toán vốn giảm nghèo tại địa bàn cấp xã là gì? Vướng mắc lớn nhất là việc lập bảng kê chứng từ thanh toán trực tiếp cho người dân còn thiếu sót chữ ký, hóa đơn chứng từ mua vật tư cây con giống không bảo đảm tính hợp pháp, cùng với sự chậm trễ trong công tác nghiệm thu khối lượng hoàn thành giữa chủ đầu tư và đơn vị thi công.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và chuẩn mực pháp lý về kiểm soát chi nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
  • Phân tích thực chứng giai đoạn 2017-2019 tại Thái Nguyên chỉ ra điểm nghẽn giải ngân chậm 14% và tỷ lệ dự toán cấp xã đạt chuẩn chỉ ở mức 2,85/5,00 điểm Likert.
  • Khảo sát thực tế 186 chủ thể cho thấy việc ứng dụng công nghệ thông tin giúp cắt giảm 50% thời gian xử lý hồ sơ thanh toán hợp lệ.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược bao gồm cải cách quy trình một cửa điện tử, đào tạo năng lực lập dự toán cấp cơ sở, siết chặt hậu kiểm và liên thông dữ liệu TABMIS.
  • Đóng góp luận cứ khoa học giúp hoàn thiện quản trị tài chính công, hướng tới mục tiêu giải ngân 100% kế hoạch vốn giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025.

Các cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng ngân sách và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác toàn bộ mô hình và bộ công cụ khảo sát của luận văn để áp dụng nâng cao hiệu lực kiểm soát chi ngân sách nhà nước ngay hôm nay.