Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản * Chi NSNN Về mặt pháp lý, chi NSNN là các khoản chi tiêu do Chính phủ hay các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được những mục tiêu công ích. Về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những quan hệ phân phối lại những khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở mang các sự nghiệp văn hóa xã hội, duy trì các hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước và đảm bảo an ninh quốc phòng.
* Chi NSNN cho đầu tư phát triển Nhu cầu đầu tư phát triển của toàn bộ nền kinh tế là rất lớn. Có nhiều lĩnh vực đầu tư có thể huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để đầu tư phát triển nhưng có một số lĩnh vực đầu tư không thể trông chờ vào các nhà đầu tư tư nhân do nhu cầu vốn lớn, khả năng thu hồi chậm, lợi nhuận thấpbuộc chính phủ phải sử dụng nguồn tài chính công để đầu tư. Ngoài ra chính phủ cần thiết phải chi đầu tư còn nhằm mục tiêu tạo đòn bẩy để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và xử lý những bất ổn khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc. Chi NSNN cho đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 * Chi NSNN về xây dựng cơ bản Đầu tư XDCB là hoạt động để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế xã hội nhằm thu được lợi ích dưới các hình thức khác nhau. Xét một cách tổng thể, không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản cố định. Tài sản cố định bao gồm toàn bộ các cơ sở vật chất, kỹ thuật theo tiêu chuẩn quy định của nhà nước. Để có được tài sản cố định chủ đầu tư có thể thực hiện được theo quy định của nhà nước.
Để có được tài sản cố định chủ đầu tư có thể thực hiện bằng nhiều cách tiến hành xây dựng mới các tài sản cố định. XDCB chỉ là một khâu trong một khâu hoạt động đầu tư XDCB, XDCB là các hoạt động cụ thể để tạo ra các tài sản cố định. Kết quả XDCB là các tài sản cố định, có một năng lực sản xuất và phục vụ nhất định. Vì vậy, có thể nói XDCB là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch các tài sản cố định của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất, cũng như không sản xuất vật chất.
Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật chất và kỹ thuật cho xã hội. Như vậy, chi NSNN là khoản chi tài chính nhà nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng, các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và dự án phát triển văn hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân đối cho nền kinh tế, tạo tiền đề kích thích quá trình vận động vốn của doanh nghiệp và tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân. * Đầu tư, xây dựng cơ bản Đầu tư là việc bỏ vốn nhằm đạt được một hoặc một số mục đích cụ thể nào đó của người sở hữu vốn (hoặc người được cấp có thẩm quyền giao quản lý vốn) với những yêu cầu nhất định [4]. Theo Luật đầu tư năm 2005: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật và các quy định khác của pháp luật có liên quan” (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2005).
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Xây dựng cơ bản là bước triển khai thực hiện các mục tiêu đầu tư theo từng công trình dự án cụ thể để hình thành các cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế xã hội thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng mở rộng hiện đại hóa hay khôi phục tài sản cố định. Xây dựng mới là tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) chưa có trong bảng cân đối TSCĐ của nền kinh tế, thông qua quá trình này nền kinh tế có thêm TSCĐ, hay trong danh mục TSCĐ của nền kinh tế có thêm một tài sản mới. Xây dựng mở rộng là hoạt động diễn ra trên những cơ sở đã tồn tại xây dựng thêm nhà cửa, mua thêm máy móc thiết bị, làm tăng TSCĐ đã có. Đầu tư xây dựng cơ bản dẫn đến tích lũy vốn, xây dựng thêm nhà cửa và mua sắm thiết bị có ích, làm tăng sản lượng tiềm năng của đất nước và về lâu dài đưa tới sự tăng trưởng kinh tế.
Như vậy, đầu tư XDCB đóng vai trò quan trọng trong việc ảnh hưởng tới sản lượng và thu nhập. Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế [20]. Đầu tư XDCB của nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Trong những năm qua nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB của nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động đầu tư XDCB của nền kinh tế ở Việt Nam. Đầu tư XDCB của nhà nước đã tạo ra nhiều công trình, nhà máy, đường giao thông,… quan trọng, đưa lại nhiều lợi ích kinh tế xã hội thiết thực. Tuy nhiên, nhìn chung hiệu quả đầu tư XDCB của nhà nước ở nước ta còn thấp thể hiện trên nhiều khía cạnh như: đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng.
Đặc điểm của đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN Trong đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN, vốn là vốn của nhà nước mà không phải là của tư nhân, do vậy rất khó quản lý sử dụng, dễ xảy ra thất Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 thoát, lãng phí, tham nhũng. Ở đây quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vì thế trách nhiệm quản lý vốn không cao. Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân. Vì vậy việc quản lý hiệu quả vốn trong đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN rất khó khăn, phức tạp.
Về lĩnh vực đầu tư, đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN thường nhằm vào lĩnh vực ít được thương mại hoá, không thu hồi vốn ngay, ít có tính cạnh tranh. Về mục tiêu đầu tư, đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN thường ít nhắm tới mục tiêu lợi nhuận trực tiếp. Nó phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế, trong khi ĐTXDCB của tư nhân và đầu tư nước ngoài thường đề cao lợi nhuận. Về môi trường đầu tư, đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN thường diễn ra trong môi trường thiếu vắng sự cạnh tranh.
Và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn khu vực đầu tư khác. Phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước: Nhìn trong tổng thể việc đầu tư của toàn xã hội, mỗi một nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định phải tự định đoạt cho mình phạm vi đầu tư XDCB để đạt được mục tiêu mà nhà nước ấy đặt ra. Nhà nước phải quyết định đầu tư XDCB ở đâu, công trình nào, nhằm mục đích gì, để giải quyết những vấn đề gì. Nhà nước cũng phải xác định rõ ràng phạm vi nào dành cho các nguồn đầu tư khác ngoài đầu tư XDCB của nhà nước, quyết định các chính sách ưu tiên ưu đãi, thuế khoá để khuyến khích, điều tiết vĩ mô đầu tư XDCB.
Nhìn chung nhà nước chỉ nên đầu tư vào những nơi có sự thất bại của thị trường, khi mà khu vực vốn khác không thể đầu tư, không muốn đầu tư và không được phép đầu tư, khi nhà nước cần giải quyết các vấn đề xã hội, văn hoá, giáo dục, y tế, an ninh quốc phòng. Việc đầu tư theo vùng miền và theo các ngành kinh tế cũng phải được nhà nước tính đến. Việc định đoạt phạm vi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN khác biệt với việc xác định phạm vi Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 đầu tư của khu vực tư nhân ở chỗ nhà nước phải giữ vai trò điều tiết, khắc phục thất bại thị trường, giải quyết vấn đề kinh tế xã hội cùng với việc tính toán lợi ích chung. Trong lúc đó khu vực đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài nhìn chung chỉ chú trọng đến lợi ích kinh tế.
Phạm vi đầu tư trong từng lĩnh vực trong từng thời điểm lịch sử sẽ khác nhau. Nó được quyết định bởi mục tiêu kinh tế xã hội của từng thời kỳ và được dẫn dắt định đoạt bởi chính trình độ phát triển của nền kinh tế thị trường. Vai trò của đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là hoạt động đầu tư nên cũng có những vai trò chung của hoạt động đầu tư như: tác động đến tổng cung và tổng cầu, tác động đến sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế, tăng cường khả năng khoa học và công nghệ của đất nước.