lời mở đầu cho lân xuất bản cuốn “Nội chiến ở Pháp” (1888) đã viết về kinh nghiệm của Công xã Pa ri trong việc kiểm soát đối với những người được nhân dân bầu vào Hội đồng Công xã (và những điều này cũng đã được C. Mác để cập trong cuốn sách đó): Thứ nhất là bằng chế độ bầu cử phổ thông đầu phiếu đối với đại biểu của nhân dân và bằng chế độ bãi miễn bất cứ lúc nào. 7 hứ ha¡ là bằng cách Công xã quy định tiền lương cho các uỷ viên Hội đồng công xã bằng mức lương của công nhân (chừng 6000 phơ răng) nhằm làm cho chức vụ chính quyền không trở thành món béo bở khiến cho người ta phải tranh nhau giành lấy. Sau này Lê- nin trong bài “Dự thảo sắc lệnh về quyền bãi miễn” (tháng 11/1917) Lênin viết, “Mọi cơ quan được bầu ra hay mọi hội nghị đại biểu đều có thể coi là có tính chất dân chủ chân chính và đại biểu thật sự cho ý chí của nhân dân khi nào quyền bãi miễn của cử tri đối với những người trúng cử được thừa nhận và được áp dụng.
cho Quốc hội lập hiến” {35;126]. Như vậy, khái niệm kiểm soát quyền lực là khái niệm rộng. Còn kiểm soát quyền lực của chủ thể là cơ quan dân cử hay của nhân dân (mà hiện chúng ta gọi là giám sát) thì chỉ là một hình thức của kiểm soái. 3- Về giám sát của Quốc hội, của HĐND và vấn đề nhân dân giám sát quyền lực nhà nước ở nước ta Có hai chủ thể thực hiện quyền giám sát: Giám của cơ quan dân cử và giám sát của nhân dân.
Giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan quyền lực nhà nước là giám sát tối cao - Quyền giám sát đuy nhất của cơ quan nhà nước cao nhất đối với tất cả các ' cơ quan quyền lực nhà nước, từ Chủ tịch nước đến chính phủ (cơ quan chấp hành của Quốc hội), các cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân tốt cao và Toàn án 14 nhân dân tối cao), đến các cơ quan nhà nước ở địa phương, cơ sở và các cán bộ cao cấp của nhà nước. Giám sát tối cao của Quốc hội là một trong nhiều chức năng của Quốc hội (chức năng lập pháp, chức năng quyết định những vấn để trọng đại của đất nước và chức năng giám sát tối cao đối với các cơ quan quyền lực nhà nước). Chức năng giám sát tối cao của Quốc hội xuất phát từ chỗ toàn bộ quyền lực nhà nước ở nước ta đều thống nhất thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, còn các cơ quan quyền lực dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân) là các cơ quan đại diện (thay mặt) cho lợi ích của nhân dân. Do vậy, các cơ quan quyền lực nhà nước dân cử phải có chức năng thay mặt nhân dân thực hiện quyền - giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước.
Mặt khác, là các cơ quan đân cử, tất nhiên các cơ quan đó phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về thực thi quyền lực của nhân dân, phải chịu sự giám sát của nhân dân trong thực hiện các chức năng của cơ quan dan ctr va cha đại biểu dân cử. Giám sát của nhân dân đối với nhà nước nói chung và với các cơ quan dân cử nói riêng không phải là sự giám sát của một cơ quan quyền lực nhà nước, mà là sự giám sát mang tính nhân dân, mang tính xã hội đối với các cơ quan nhà nước. Là chủ thể giám sát thì dù giám sát của Quốc hội, HĐND hay giám sát của nhân đân đối với các cơ quan nhà nước thì tất cả các yếu tố cấu thành các chủ thể đó đều có vai trò giám sát. Thí dụ, các bộ phận cấu trúc của QH là kỳ họp QH, Uỷ ban thường vụ QH, các Uỷ ban của QH, Văn phòng QH, các đại biểu QH đều có quyền giám sát; đối với HĐND thì kỳ họp HĐND, các ban của HĐND và tất cả các đại biểu HĐND đều có quyền giám sát cơ quan chấp hành là Uỷ ban nhân dân cùng cấp (theo quy định).
Tương tự, nhân dân, bao gồm các công dân, cử trị, các tổ chức chính trị - xã hội đại diện, các cơ quan tổ chức sản xuất và các đơn vị sự nghiệp, các cơ quan báo chí, các đảng chính trị đều có vai trò giám sát hoạt động của nhà nước nói chung và các cơ quan quyền lực dân cử nói riêng. 4- Phân biệt hoạt động thanh tra với giám sat 15 Thanh tra và giám sát đều là những thiết chế quan trọng và cần thiết cho hoạt động của mỗi nhà nước. Mục tiêu cuối cùng hoạt động thanh tra và giám sát đều nhằm tới giới hạn thực thi quyền lực, tránh lạm quyền, lộng quyền, đảm bao thi hành đúng pháp luật, đảm bảo thống nhất quyền lực, phân công và phối hợp gữa các nhánh quyền lực nhà nước, thực hiện trật tự- an toàn xã hội, vì sự công bằng, phồn thịnh của đất nước. Hoạt động thanh tra và hoạt động giám sát bên cạnh những nét tương đồng, nhưng giữa chúng cũng có nhiều điểm khác biệt rõ rệt: Thứ nhất, xét về vị trí chủ thể thực hiện kiểm soái.
Các chủ thể thực hiện quyền thanh tra chỉ là một tổ chức quyền lực cấu thành trong mỗi nhánh quyền lực nhà nước và chịu sự lãnh đạo của nhánh quyền lực nhà nước đó (chẳng hạn cơ quan thanh tra nhà nước chỉ là một bộ phận của quyền hành pháp và chịu sự lãnh đạo của chính phủ). Trái lại, vị trí của các chủ thể giám sát đều có vị trí quyền lực cao nhất: như quyền lực của nhân dân là tối thượng; Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có quyền giám sát tối cao và HĐND có quyền giám sát tất cả các họat động của UBND cùng cấp. Trong thể chế xây dựng Nhà nước của dân, do dân và vì đân, giám sát các cơ quan nhà nước và cán bộ viên chức nhà nước trước hết thuộc quyền của nhân dân (Điều 8- Hiến pháp năm 1992). Hoạt động thanh tra là công cụ hỗ trợ cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước- là công cụ của hệ thống hành pháp.
Trái lại, hoạt động giám sát lại xuất phát từ bản chất quyền lực Nhà nước- là chức năng của cơ quan dân cử và của nhân dân đối với các cơ quan nhà nước. Giám sát là một hình thức kiểm soát quyền lực, nhưng là sự kiểm soát từ bên ngoài đối với các nhánh quyền lực nhà nước. Đó là giám sát của các cơ quan quyển lực đại điện (Quốc hội, HĐND), hoặc giám sát của nhân dân với tòan bộ hoạt động của nhà nước. Trái lại, thanh tra cũng là một hoạt động của kiểm soát quyền lực.
nhưng là sự kiểm soát từ bên trong nội bộ các nhánh quyền lực nhà nước. Thứ hai, về đốt tượng kiểm sát. 16 Nếu đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, đơn vị, tổ chức cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của các cơ quan hành chính hoặc hoạt động theo ngành, lĩnh vực quản lý của các Bộ, ngành đều có thể là đối tượng thanh tra, thì ngược lại, đối tượng của hoạt động giám sát là toàn bộ hệ thống các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thầm quyền trong các nhánh quyền lực nhà nước và trong tất cả các cấp chính quyền địa phương và cơ sở. Một nét đáng lưu ý, vì Quốc hội nước ta là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cho nên xét trên tổng thể quyền lực thì không có cơ quan quyền lực nhà nước nào có quyền cao hơn Quốc hội.
Bởi vậy, không có cơ quan quyền lực nhà nước nào có quyền giám sát Quôc hội. Nhưng nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, cho nên chỉ có nhân dân mới có quyền giám sát Quốc hội. Riêng đối với Hội đồng nhân dân các cấp, hiện tại HĐND tỉnh chịu sự chỉ đạo của chính phủ và của QH; HĐND huyện, xã chỉ chịu sự chỉ đạo của UBND cấp trên và không có quyền giám sát các cơ quan chính quyền cấp dưới (vì là tổ chức tự quản?). Day 1a van dé sẽ bàn tới ở phần thực trạng và giải pháp.
Thanh tra và giám sát đều là những hoạt động kiểm soát quyền lực, nhưng chính cơ quan thanh tra đồng thời lại là đối tượng của hoạt động giám sát quyền lực. Thanh tra (như thanh tra chính phủ) không có quyền tiến hành hoạt động kiểm soát đối với Quốc hội. Vì Quốc hội là cơ quan kiểm soát cao nhất. Đây là hệ quả trực tiếp của cơ chế tập trung quyền lực vào Quốc hội.
Trong khi đó, phạm vi hoạt động thanh tra chủ yếu chỉ bó gọn trong hoạt động hành pháp vì thanh tra là công cụ, bộ phận của hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Nguyên nhân của những sự khác nhau đó xuất phát từ nguồn gốc toàn bộ quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Thứ ba, về phạm vì và cơ cấu tổ chức. Cơ quan thanh tra được tổ chức thành hệ thống theo hệ thống của cơ quan ' quản lý hành chính, có sự độc lập theo ngành, theo lĩnh vực và theo địa giới hành chính với cơ chế cơ quan cấp trên chịu trách nhiệm thanh tra hoạt động của cơ quan 17 cấp dưới.
Hoạt động giám sát, trái lại, được tổ chức thực hiện theo cơ chế tập trung không phân chia theo bất kỳ một yếu tố nào, có chăng chỉ là sự phân công nhiệm vụ giữa các Hội đồng, các Uỷ ban, hoặc thông qua các phương thức giám sát khác nhau trong các chủ thể nhân dân để hoạt động giám sát được diễn ra hiệu quả hơn mà thôi. Thứ tư, về những khác biệt trong nội dung hoạt động. Đối với hoạt động thanh tra thì nội dung cụ thể là kiểm soát việc chấp hành pháp luật, những quy định hành chính của ngành, lĩnh vực; thực hiện công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng và thanh tra việc giải quyết khiếu nại tố cáo của nhân dân- một hoạt động kiểm soát có tính vụ - việc. Còn đối với hoạt động giám sát của Quốc hội là kiểm tra, xem xét, đánh giá liên tục đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xem xét báo cáo của cơ quan nhà nước; giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức các đoàn thanh tra hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương; chất vấn của đại biểu Quốc hội, xem xét khiếu nại tố cáo của nhân dân.