Chương 1: Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về lựa chọn đầu tư công. Chương 2: Thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. Chương 3: Các khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. 7 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG 1.
Cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tƣ công 1. Khái niệm đầu tƣ công: Trong từng giai đoạn lịch sử, ở từng quốc gia nhất định, Nhà nước đều có những chức năng và vai trò phù hợp với bối cảnh riêng của mỗi giai đoạn và mỗi quốc gia đó. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của Nhà nước là làm những gì thị trường không thể làm được và được thể hiện ở 3 chức năng cơ bản: đảm bảo tính hiệu quả kinh tế, đảm bảo sự công bằng xã hội và giữ ổn định kinh tế vĩ mô [9,12]. Hay có thể nói các hoạt động của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường nhằm vào 3 mục tiêu chủ yếu: mục tiêu hiệu quả kinh tế, mục tiêu công bằng xã hội và mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô.
Cơ sở của 3 chức năng trên của Nhà nước là việc thị trường có thất bại trong việc giải quyết 3 vấn đề này. Ngày nay đa phần các nhà kinh tế học đều thừa nhận Nhà nước và thị trường sẽ bổ sung, hỗ trợ cho nhau và không một nền kinh tế nào mà hoạt động kinh tế chỉ thuần tuý được quyết định bởi một trong hai nhân tố trên. Nhưng vẫn còn có những tranh luận về giới hạn của vai trò Nhà nước trong nền kinh tế. Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên đóng vai trò tích cực hơn, một số cho rằng Chính phủ chỉ nên đóng vai trò ít tích cực hơn thị trường trong nền kinh tế.
Điều đó phụ thuộc vào việc họ đánh giá độ nghiêm trọng của thất bại thị trường ở mức nào. Trên nguyên tắc, khi nào thị trường thất bại thì sự can thiệp của chính phủ có thể nâng cao được phúc lợi. Căn cứ vào chức năng của Nhà nước, thì người ta phân chi tiêu công thành hai bộ phận: Bộ phận dùng để duy trì hoạt động của bộ máy cơ quan Nhà nước (bộ máy công quyền); bộ phận thứ hai chính là đầu tư công thực hiện chức năng của Nhà nước. Theo cách hiểu này thì khái niệm đầu tư công khá rộng.
Trừ các khoản chi cho sự 8 tồn tại của bộ máy Nhà nước như: chi trả lương cho cán bộ công nhân viên chức, chi cho các công việc hành chính… thì tất cả các khoản chi tiêu khác đều thuộc đầu tư công. Theo cách hiểu khác, nhiều người cho rằng, đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước được xem là đầu tư công. Nhưng một số người lại cho rằng, đầu tư công là lĩnh vực đầu tư vì mục đích công ích, tiềm ẩn nhiều rủi ro và nhiều hậu họa. Chủ trương và hiệu quả đầu tư công phụ thuộc trước hết và quan trọng nhất là vào ý chí chính trị và tình trạng quyền lực cùng hoạt động của nhóm lợi ích.
Đầu tư công phải được thực hiện bởi một kế hoạch dài hạn mang tính chiến lược và phải gắn liền với quy hoạch phát triển, nhất là quy hoạch các công trình đầu tư. Có thể tổng hợp một vài quan điểm về đầu tư công như sau: - Cách nhìn nhận thứ nhất: Người ta lấy sở hữu vốn đầu tư để xác định đầu tư công. Hiểu theo nghĩa hạn chế như lâu nay thì đầu tư công là việc đem vốn ngân sách nhà nước thực hiện xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; người ta căn cứ vào sở hữu vốn để nói và như thế cũng đồng nghĩa với cách nói đầu tư công là đầu tư của nhà nước. Với quan niệm như vậy, đầu tư công có hàm ý là các khoản chi của Chính phủ (kể cả của Chính phủ trung ương và của Chính quyền địa phương) để cung ứng hàng hóa công, chẳng hạn như khi Chính phủ bỏ tiền vào phát triển đường sá, trường học, bệnh viện, công trình quân sự, v.
Nói như thế có nghĩa là đầu tư công là việc thực hiện tổng số vốn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của Chính phủ trung ương và của Chính quyền các địa phương. Những khoản đầu tư từ ngân sách nhà nước do Chính phủ và Chính quyền địa phương quyết định đầu tư. Theo quan niệm như vậy, thì đầu tư công (Đc) là việc thực hiện đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của Chính phủ trung ương (Đcp) và của Chính quyền địa phương (Đđp) để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng vì mục tiêu công ích, phục vụ cho quốc kế dân sinh trên phạm vi cả nước và trên phạm vi tỉnh. Nó dược tính bằng biểu thức: Đc = Đcp + Đđp.
Cách quan niệm này bị nhiều hạn chế, chưa bao quát hết các lĩnh vực đầu tư vì công ích [7]. - Cách nhìn nhận thứ hai: Vẫn lấy sở hữu vốn đầu tư ngân sách nhà nước để 9 nhận dạng đầu tư công, nhưng đã hiểu theo nghĩa rộng hơn ở chỗ bao gồm cả đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và có cả xây dựng công trình sản xuất vì lợi ích công bằng nguồn vốn nhà nước. Khi ấy “Đầu tư công” bao gồm: Đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (Đht) và Đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho phát triển cơ sở sản xuất kinh doanh (Đsx, cho doanh nghiệp nhà nước và ví dụ như đầu tư xây dựng nhà máy sản xuất xi măng, nhà máy sản xuất hóa chất phân bón… do nhà nước quản lý). Tức là Đc = Đht + Đsx.
Đầu tư công được nhiều nhà hoạch định chính sách hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không vì mục đích lợi nhuận hoặc có vì mục đích lợi nhuận. Cách hiểu như thế chưa phổ biến, nhưng đang được Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam xem xét. Việc sử dụng quan niệm như vậy thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại và quản lý đầu tư của Nhà nước. Nó còn làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn.
Chẳng hạn, một con đường, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn "xã hội hóa" - tức là do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư Chính phủ hay đầu tư tư nhân. [14, 16] - Cách nhìn nhận thứ ba: lấy mục đích công ích làm dấu hiệu để nhận dạng đầu tư công. Theo cách nhìn nhận này thì đầu tư công là việc sử dụng các khoản tiền của nhà nước hoặc của tư nhân để thực hiện xây dựng các công trình công ích và đào tạo nhân lực cho khu vực công cũng như đầu tư phát triển khoa học công nghệ mang tính hỗ trợ, xây dựng cơ chế chính sách phục vụ cho quốc kế dân sinh. Tức là việc xây dựng các công trình công ích, dịch vụ công ích sử dụng cả vốn từ ngân sách nhà nước và vốn của tư nhân.
Nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách để đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật (kể cả xây dựng nhà dưỡng lão hoặc nuôi trẻ mồ côi) và công trình sản xuất như đã đề cập ở trên; nhà nước sử dụng vốn ngân sách để đào tạo nhân lực cho khu vực công (Đnlc) cũng như xây dựng các cơ sở nghiên cứu khoa học công nghệ (Đkhcn) hỗ trợ các nhà sản xuất kinh doanh và xây 10 dựng cơ chế chính sách (Đcs). Trong khi đó, các nhà đầu tư tư nhân đem vốn của mình đầu tư xây dựng các công trình thường hay có tính từ thiện như xây dựng trường học cho các em bị nhiễm chất độc màu da cam hoặc cho người mù… (Đtn); họ thực hiện trách nhiệm của doanh nghiệp đối với xã hội. Như vậy, theo cách nhìn nhận thứ ba thì Đc = Đht + Đsx + Đnlc + Đcs + Đtn. Trong đó: Đht + Đsx + Đnlc + Đcs sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; còn Đtn sử dụng nguồn vốn tư nhân (trong thực tế nguồn vốn này có nhưng không nhiều).
[20, tr91-92] Theo lý thuyết kinh tế học, thì đầu tư công là việc thực hiện chức năng và vai trò của Nhà nước như đã nêu trên. Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ của nhiều nước, trong đó có Việt Nam, đảm nhận chức năng rộng hơn: Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa khác. Chẳng hạn, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước để sản xuất ra sắt thép, xi măng, tàu thủy, hóa chất, sách báo, rượu bia, dịch vụ ngân hàng. Mặt khác, trong thực tế rất khó có thể phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng, bởi vì ở một số nước, có rất nhiều loại hàng hóa vốn được coi là công cộng hiện nay Chính phủ của họ cũng thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện, như xây dựng đường sá, vận tải công cộng, dạy học và thậm chí cả đảm bảo an ninh trật tự công cộng, quản lý nhà tù [9, 12, 13].
Trong những trường hợp này, đầu tư mà các công ty tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng thuê cho nhà nước. Thực tế có hai chủ thể đầu tư công: Nhà nước đầu tư và Tư nhân đầu tư. Nhà nước đầu tư xem như đầu tư chính phủ. Tư nhân đầu tư thì chắc chắn đó là đầu tư phi nhà nước/đầu tư tư nhân.
Trong luận văn này, đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước (hàng hóa công cộng, hàng hóa khuyến dụng, định hướng đầu tư, ổn định kinh tế vĩ mô và an sinh xã hội). Các tiêu chuẩn xác định hiệu quả của đầu tƣ công Về mặt vi mô, đứng dưới góc độ nhà đầu tư: Tiêu chuẩn tài chính là tiêu chuẩn quan trọng nhất. Một dự án, một phương án đầu tư, một mục đầu tư phải có lợi ích ròng dương (NPV >0). Phương pháp phân 11 tích chi phí – lợi ích có thể được áp dụng để định lượng sơ bộ về tính hiệu quả của một dự án hay một chương trình đầu tư công.
