Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Với nghĩa chung nhất, thủ tục (procédure) là cách thức, các bước giải quyết công việc theo một trình tự, nguyên tắc nhất định, gồm một loạt công đoạn liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được một mục đích nào đó. Thủ tục hành chính (TTHC), trước hết cũng có nghĩa là thủ tục nhưng khác với các thủ tục khác ở chỗ đây là những thủ tục được đặt ra để giải quyết những việc phát sinh từ hoạt động quản lý hành chính, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) thực hiện.
Thủ tục hành chính được xem xét như là một quy phạm pháp luật: “TTHC là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm nhiều nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt kết quả mong muốn”[18; tr 5]. Nguyên tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi hoạt động nhà nước phải tuân theo những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. Những quy tắc pháp lý này là những quy phạm thủ tục. Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC.
Nhằm đạt đến những mục tiêu xác định trước, hoạt động quản lý nhà nước tác động đến rất nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và các quy phạm vật chất hành chính rất đa dạng. Vì vậy, không có một TTHC duy nhất, mà có rất nhiều loại thủ tục. Và những thủ tục hữu hiệu nhất là vô cùng cần thiết, vì nó bảo đảm cho tiến trình hành chính không trì trệ hay cản trở, có ý nghĩa to lớn trong việc thực hiện các lợi ích xã hội khác nhau. Các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nước đều phải tuân theo một quy trình đã được quy phạm TTHC quy định, nhằm thực hiện một cách tốt nhất các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước theo pháp luật cũng như phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân.
7 Hiện nay, có tương đối nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm TTHC nhưng nhìn chung đều thống nhất rằng TTHC là những quy định, quy phạm mang tính hình thức (quy trình, cách thức.) để phục vụ cho các quy phạm mang tính nội dung (quy định về nội dung chính sách, các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước…). Theo nghĩa rộng, TTHC là trình tự về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý HCNN, bao gồm trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, điều động viên chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm các quyền chủ thể và xử lý vi phạm; trình tự tổ chức – tác nghiệp hành chính. “TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan HCNN có thẩm quyền trong mối liên hệ nội bộ của HCNN với các tổ chức, cá nhân và mọi công dân. Nó giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước”[18; tr7].
Đây là quan niệm chung nhất về TTHC, bao gồm: Thủ tục trong quan hệ nội bộ của các cơ quan HCNN và thủ tục giải quyết công việc của cơ quan HCNN với tổ chức, công dân. Trong luận văn này, tác giả tiếp cận khái niệm TTHC theo cách tiếp cận trong Nghị định 63 của Chính phủ; Nghị định 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến KSTTHC. Theo đó, “TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức (Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP)[7]. Theo cách tiếp cận này, các TTHC chủ yêu nằm trong nhóm thủ tục hiên hệ, được xác định thông qua các dấu hiệu cơ bản sau đây: (1) TTHC phải được cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong các văn bản QPPL, nghĩa là các TTHC phải mang tính quy phạm.
Các TTHC liên quan đến nhiều cá nhân, tổ chức trong xã hội nên chúng phải mang tính quy phạm, nghĩa là phải có giá trị áp dụng chung cho nhiều đối tượng và 8 có thể áp dụng nhiều lần, nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội trong quá trình giải quyết TTHC. Đây là một dấu hiệu về mặt hình thức của TTHC nhưng đồng thời cũng là điều kiện cần của TTHC. Nghĩa là, muốn được coi là TTHC thì trước hết thủ tục đó phải được quy phạm hoá trong các văn bản quy phạm pháp luật và phải do những cơ quan, người có thẩm quyền quy định về TTHC ban hành. (2) TTHC liên quan trực tiếp đến việc giải quyết quyền, nghĩa vụ và lợi ích cụ thể, hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Cá nhân, tổ chức được nói đến ở đây bao gồm: - Cá nhân: có thể là công dân Việt Nam: mọi cá nhân không phân biệt tuổi tác, giới tính, tôn giáo, nơi làm việc, địa vị xã hội (người dân; CBCCVC; người lao động làm việc trong khối các tổ chức, doanh nghiệp….); công dân nước ngoài hoặc người không quốc tịch. - Tổ chức: Cơ quan nhà nước; Các cơ quan, tổ chức không phải là cơ quan nhà nước được thành lập hợp pháp theo quy định của pháp luật việt nam; Các tổ chức nước ngoài được thành lập hợp pháp tại nước ngoài; - Về cụm từ “giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” được hiểu như sau: + TTHC phải nhằm thực hiện một công việc cụ thể. Nghĩa là TTHC nhằm thực hiện những công việc mang tính chất sự vụ, xuất phát từ nhu cầu về lợi ích của một, một số cá nhân, tổ chức trong xã hội. Đó có thể là việc xác nhận, chứng nhận một sự kiện, sự việc; thừa nhận một quyền cụ thể, những việc cụ thể mà cá nhân, tổ chức được làm…Ví dụ: TTHC về việc khai sinh, khai tử, xác nhận con nuôi; thủ tục thành lập doanh nghiệp, đăng ký quyền sử dụng đất… Những TTHC nhằm giải quyết những công việc chỉ xuất phát từ nhu cầu quản lý xã hội nói chung của các cơ quan nhà nước hay chỉ liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có tính chất thường xuyên thì không phải là TTHC thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 63/2010/NĐ-CP; Nghị định 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát TTHC.
Ví dụ: quy trình, thủ tục ban hành văn bản QPPL; phê duyệt chính sách[7]… 9 + Liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức: TTHC phải nhằm (trực tiếp) hướng tới việc thực hiện/giải quyết quyền, nghĩa vụ, lợi ích hợp pháp cụ thể của những cá nhân, tổ chức cụ thể. Nghĩa là, khi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết TTHC thì quyền, lợi ích của một hay một số cá nhân, tổ chức cụ thể sẽ được đáp ứng. Ví dụ: thủ tục quy định việc giải quyết chính sách đối với người có công; thủ tục cấp các loại giấy phép… (3) TTHC, về nguyên tắc phải hội đủ các bộ phận cấu thành, bao gồm: Tên TTHC; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện;thành phần, số lượng hồ sơ; thời hạn giải quyết; đối tượng thực hiện TTHC; cơ quan giải quyết TTHC. Theo quy định tại khoản 2, Điều 1 sửa đổi điều 8 Nghị định 63 của Nghị định 92/2017/NĐ-CP, TTHC phải được quy định với đầy đủ các bộ phận cấu thành.
Đây là điều kiện đủ của TTHC bên cạnh điều kiện cần là hình thức và thẩm quyền ban hành. Vì vậy, trong trường hợp một TTHC đã được quy định trong một văn bản QPPL, liên quan trực tiếp đến lợi ích của người dân, tổ chức mà chưa được quy định đầy đủ các bộ phận cấu thành thì cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải đề nghị hoặc bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng có thể kiến nghị cơ quan ban hành quy định bổ sung các bộ phận còn thiếu của TTHC. Dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, TTHC là công cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội, TTHC là cầu nối để chuyển tải nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà nước trong các văn bản pháp luật đi vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức tiếp cận và thực hiện chính sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của công dân, tổ chức.
Đặc điểm của thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính được điều chỉnh bởi quy phạm thủ tục TTHC là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước và tổ chức và công dân. Đó cũng chính là hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành 10 bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình.
Là quy phạm thủ tục, TTHC có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu TTHC việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Ví dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc nộp thuế; hoặc quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo, v. Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó.
Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định.