Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công tại các đơn vị sự nghiệp giáo dục và đào tạo đang đứng trước bước ngoặt chuyển đổi quan trọng khi Nhà nước từng bước cắt giảm bao cấp và trao quyền tự chủ theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP. Tại các đô thị phát triển, việc quản lý và sử dụng nguồn kinh phí ngân sách nhà nước đối mặt với nhiều thách thức về rủi ro thất thoát, lãng phí và nguy cơ sai lệch số liệu kế toán. Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên là đơn vị dự toán ngân sách cấp một trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Thái Nguyên, giữ trọng trách điều hành công tác chuyên môn và quản lý tài chính cho 123 cơ sở giáo dục trực thuộc, bao gồm 45 trường mầm non, 42 trường tiểu học và 36 trường trung học cơ sở. Với quy mô quản lý mạng lưới trường lớp rộng lớn, công tác kiểm soát thu chi ngân sách và quản lý tài sản công đòi hỏi một cơ chế kiểm tra chặt chẽ, liên tục và mang tính hệ thống cao.

Tuy nhiên, thực tế vận hành trong giai đoạn 2018–2020 cho thấy công tác kiểm soát tại đơn vị vẫn chủ yếu mang tính chất hậu kiểm vào cuối kỳ kế toán hoặc thực hiện thụ động khi có các đoàn kiểm tra của cơ quan tài chính cấp trên. Phần lớn lãnh đạo các cơ sở giáo dục trực thuộc xuất thân từ giáo viên giảng dạy, chưa được đào tạo bài bản về quản lý tài chính công, dẫn đến nhận thức về quy trình kiểm soát nội bộ còn nhiều lỗ hổng. Trước bối cảnh đó, nghiên cứu này được thực hiện nhằm phân tích thực trạng hệ thống kiểm soát nội bộ tại Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên giai đoạn 2018–2020, nhận diện các nhân tố tác động và đề xuất các giải pháp khả thi cho giai đoạn 2022–2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, hướng tới mục tiêu tối ưu hóa 100% quy trình phê duyệt ngân sách, phòng ngừa triệt để rủi ro gian lận và nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính giáo dục địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết kiểm soát nội bộ hiện đại theo báo cáo của Ủy ban các Tổ chức Tài trợ thuộc Hội đồng Quốc gia Hoa Kỳ về Chống gian lận khi lập Báo cáo Tài chính (khung COSO), bao gồm 5 thành phần cốt lõi có mối quan hệ hữu cơ: môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, cùng công tác giám sát. Đồng thời, đề tài tích hợp Chuẩn mực kiểm soát nội bộ khu vực công INTOSAI GOV 9100 của Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao và Chuẩn mực kiểm toán Việt Nam số 315 ban hành theo Thông tư số 214/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính, nhằm xác định phương pháp nhận diện và ứng phó với các sai sót trọng yếu.

Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng các nguyên tắc quản lý tài chính công quy định tại Luật Kế toán số 88/2015/QH13, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và các văn bản điều hành trực tiếp như Nghị định số 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Ba khái niệm nền tảng được làm rõ gồm: đơn vị dự toán ngân sách cấp một, hệ thống kiểm soát quản lý gắn với các trung tâm trách nhiệm tài chính (trung tâm chi phí và trung tâm doanh thu), cùng cơ chế kiểm soát phòng ngừa kết hợp kiểm soát phát hiện trong quản lý tài sản công.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn kết hợp chặt chẽ giữa thông tin thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực chứng. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo quyết toán ngân sách, sổ sách kế toán tổng hợp, quy chế chi tiêu nội bộ và các biên bản thanh tra giai đoạn 2018–2020 của Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên cùng 123 đơn vị trường học trực thuộc.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa với quy mô mẫu là 260 đối tượng. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) đối với toàn bộ 123 trường học trực thuộc để đảm bảo tính đại diện và bao quát toàn diện hệ thống giáo dục thành phố. Tại mỗi trường học, phiếu khảo sát được gửi trực tiếp tới 2 chủ thể trọng yếu là Hiệu trưởng (người giữ vai trò chủ tài khoản, phê duyệt chi) và Kế toán viên chuyên trách (người trực tiếp thực hiện ghi chép, lập chứng từ), thu về 246 phiếu khảo sát hợp lệ. Đồng thời, tác giả tiến hành điều tra 14 cán bộ thuộc Ban Lãnh đạo Phòng, lãnh đạo các tổ chuyên môn và bộ phận kế toán tài vụ của Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên.

Phương pháp phân tích số liệu chủ đạo là phương pháp thống kê mô tả, phân tổ thống kê và phương pháp so sánh số tuyệt đối kết hợp số tương đối trên phần mềm bảng tính Excel. Lý do lựa chọn các phương pháp này xuất phát từ bản chất của một luận văn thạc sĩ theo định hướng ứng dụng: việc mô tả trực quan và so sánh động thái biến động các chỉ tiêu tài chính qua 3 năm liên tiếp giúp phản ánh trung thực mức độ chênh lệch giữa dự toán được giao và số quyết toán thực tế, từ đó lượng hóa chính xác hiệu quả vận hành của hệ thống kiểm soát nội bộ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả phân tích thực trạng và xử lý dữ liệu khảo sát từ 260 cán bộ, nhà quản lý và nhân viên kế toán đã chỉ ra những phát hiện cốt lõi:

Thứ nhất, mức độ tự chủ tài chính tại các đơn vị giáo dục trực thuộc còn rất thấp, dẫn đến sự lệ thuộc gần như hoàn toàn vào ngân sách nhà nước cấp. Toàn bộ 123 cơ sở giáo dục trên địa bàn thành phố Thái Nguyên đều thuộc nhóm 4 theo phân loại của Nghị định số 60/2021/NĐ-CP (đơn vị do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên với mức tự bảo đảm dưới 10%). Tỷ trọng nguồn thu sự nghiệp từ học phí và các khoản thu dịch vụ chỉ chiếm khoảng 8% đến 12% tổng nguồn tài chính, khiến áp lực kiểm soát chi tiêu ngân sách tập trung toàn bộ lên vai trò của Phòng Giáo dục và Đào tạo.

Thứ hai, nhận thức và năng lực kiểm soát nội bộ của đội ngũ cán bộ quản lý còn nhiều bất cập. Số liệu khảo sát cho thấy hơn 85% Hiệu trưởng các trường mầm non, tiểu học và trung học cơ sở xuất thân từ chuyên môn sư phạm chuyển sang công tác quản lý, chưa từng trải qua các khóa đào tạo chính quy về tài chính kế toán. Điều này dẫn tới hiện tượng phó thác toàn bộ khâu lập chứng từ, ghi sổ và lập dự toán cho nhân viên kế toán trường học, làm suy yếu cơ chế kiểm soát phòng ngừa ngay từ cấp cơ sở.

Thứ three, công tác đánh giá rủi ro chưa được chuẩn hóa theo quy chuẩn khoa học. Có tới 78% số trường học tham gia khảo sát chưa từng xây dựng văn bản nhận diện rủi ro tài chính hoặc quy trình ứng phó rủi ro chính thức. Các sai lệch về phân bổ dự toán, trích lập nguồn cải cách tiền lương tối thiểu 40% số thu được để lại theo quy định vẫn xảy ra ở một số đơn vị nhưng chỉ được phát hiện khi cơ quan cấp trên tiến hành thanh tra, quyết toán.

Thứ tư, hệ thống thông tin và công tác giám sát định kỳ còn phân tán. Mặc dù 100% đơn vị đã trang bị máy tính và phần mềm kế toán, song việc kết nối dữ liệu giữa 123 trường trực thuộc với Phòng Giáo dục và Đào tạo chưa đồng bộ theo thời gian thực. Tần suất giám sát trực tiếp tại cơ sở còn thưa thớt, chủ yếu tập trung vào đợt kiểm tra cuối năm tài chính, dẫn đến việc xử lý các kiến nghị sau kiểm soát bị chậm trễ kéo dài.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân sâu xa của các hạn chế trên xuất phát từ thói quen quản lý hành chính bao cấp tồn tại nhiều năm, chậm đổi mới theo cơ chế thị trường và chậm thích ứng với yêu cầu tự chủ theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP. Thêm vào đó, việc thiếu vắng một bộ phận kiểm toán nội bộ độc lập trực thuộc Phòng Giáo dục và Đào tạo theo đúng tinh thần của Nghị định số 05/2019/NĐ-CP đã khiến hoạt động kiểm soát bị phân tán, chồng chéo chức năng giữa bộ phận chuyên môn mầm non, tiểu học, trung học cơ sở và bộ phận tài vụ.

Để minh chứng rõ nét cho thực trạng này, dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cột ghép thể hiện tình hình thu học phí giai đoạn 2018–2020 của 3 cấp học, qua đó cho thấy rõ sự sụt giảm nguồn thu ngoài ngân sách trong năm 2020 dưới tác động của dịch bệnh. Đồng thời, bảng tổng hợp cơ cấu chi ngân sách nhà nước phản ánh tỷ trọng chi cho con người (tiền lương, các khoản phụ cấp và đóng góp theo lương) luôn chiếm vị trí áp đảo, dao động từ 82% đến 86% tổng chi thường xuyên ở khối tiểu học và trung học cơ sở, trong khi chi cho hoạt động chuyên môn giảng dạy chỉ chiếm từ 14% đến 18%. Việc nguồn chi chuyên môn hạn hẹp nhưng thủ tục thanh quyết toán phức tạp càng làm gia tăng áp lực kiểm soát chứng từ hóa đơn.

Khi đối chiếu với kinh nghiệm thực tiễn tại Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Hạ Long (tỉnh Quảng Ninh) và thành phố Sông Công (tỉnh Thái Nguyên - nơi quản lý 32 trường học gồm 13 trường mầm non, 12 trường tiểu học và 7 trường trung học cơ sở), sự khác biệt thể hiện rõ ở tính độc lập và mức độ số hóa của quy trình kiểm soát. Tại thành phố Sông Công, việc triển khai đối chiếu số liệu điện tử định kỳ 6 tháng một lần kết hợp hệ thống hòm thư góp ý giám sát công khai đã giúp giảm thiểu hơn 40% sai sót chứng từ phát sinh so với cách làm thủ công. Đây là bằng chứng thực nghiệm khẳng định Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên cần nhanh chóng chuyển đổi từ phương thức kiểm tra thụ động sang kiểm soát chủ động dựa trên công nghệ và phân quyền trách nhiệm minh bạch.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng và bài học kinh nghiệm từ các địa phương, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá nhằm hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ, tăng cường quản lý tài chính cho giai đoạn 2022–2025:

Thứ nhất, kiện toàn môi trường kiểm soát và chuẩn hóa năng lực nhân sự quản lý tài chính. Ban Lãnh đạo Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên cần chủ trì, phối hợp với Phòng Nội vụ xây dựng quy chế làm việc rõ ràng, ban hành bộ tiêu chuẩn chức danh quản lý tài chính tại các trường học. Mục tiêu cụ thể là đến hết năm 2023, 100% Hiệu trưởng của 123 trường trực thuộc và kế toán viên phải hoàn thành chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý tài chính công và kiểm soát nội bộ. Đồng thời, Phòng cần thiết lập cơ chế đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ tài chính gắn liền với tiêu chí thi đua khen thưởng hàng năm.

Thứ hai, thiết lập quy trình nhận diện và đánh giá rủi ro tài chính chuyên biệt. Tổ chuyên môn kế toán tài vụ của Phòng cần ban hành cẩm nang hướng dẫn nhận diện các rủi ro trọng yếu đối với 3 mảng nhạy cảm: quản lý nguồn thu thỏa thuận của phụ huynh, mua sắm sửa chữa tài sản công tập trung và thanh toán chế độ chính sách cho học sinh, giáo viên. Quy trình này cần được áp dụng đồng bộ từ quý 1 năm 2023, phấn đấu giảm 50% các lỗi vi phạm chế độ hóa đơn chứng từ và thất thoát ngân sách trong toàn ngành.

Thứ ba, hoàn thiện các thủ tục kiểm soát hoạt động chi tiêu và phân định trách nhiệm. Áp dụng nghiêm ngặt nguyên tắc bất kiêm nhiệm theo Luật Kế toán số 88/2015/QH13 và Thông tư số 107/2017/TT-BTC. Thủ trưởng đơn vị không được ký duyệt các chứng từ chi thiếu căn cứ pháp lý hoặc vượt định mức quy chế chi tiêu nội bộ. Định kỳ hàng quý, kế toán 123 trường phải gửi báo cáo đối chiếu ngân sách với Kho bạc Nhà nước về Phòng Giáo dục để rà soát chéo, bảo đảm 100% các khoản chi phát sinh được kiểm tra tính hợp lệ trước khi quyết toán năm.

Thứ tư, hiện đại hóa hệ thống thông tin và tăng cường công tác giám sát độc lập. Giai đoạn 2023–2025, Ủy ban nhân dân thành phố Thái Nguyên và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần phê duyệt kinh phí đầu tư phần mềm quản trị tài chính giáo dục tập trung, tích hợp liên thông số liệu giữa Phòng Giáo dục với 123 cơ sở trực thuộc. Về công tác giám sát, Phòng cần thành lập tổ kiểm toán nội bộ độc lập dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Trưởng phòng, tăng cường kiểm tra đột xuất ít nhất 30% số trường mỗi năm, đảm bảo rút ngắn 35% thời gian tổng hợp báo cáo và theo dõi triệt để 100% kiến nghị sau thanh tra.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho nhiều nhóm đối tượng:

Cán bộ lãnh đạo Phòng Giáo dục và Đào tạo cùng các nhà hoạch định chính sách địa phương: Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn và mô hình tổ chức bộ máy kiểm soát khoa học để nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách nhà nước, khắc phục tình trạng phân tán và thiếu liên kết trong chỉ đạo điều hành đối với mạng lưới 123 trường mầm non, tiểu học và trung học cơ sở.

Ban Giám hiệu và nhân viên kế toán tại các trường học công lập: Tài liệu là cẩm nang hữu ích hướng dẫn phương pháp thiết lập quy chế chi tiêu nội bộ, kỹ thuật nhận diện rủi ro vượt dự toán và quy trình lập báo cáo tài chính chuẩn mực theo Thông tư số 107/2017/TT-BTC, hỗ trợ đắc lực cho công tác tự chủ tài chính theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.

Chuyên viên quản lý ngân sách tại các Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện, thị, thành phố: Nguồn tham khảo giá trị giúp xây dựng tiêu chí thẩm định dự toán, kiểm soát chứng từ chi tiêu công và nâng cao hiệu quả thanh tra, kiểm tra chuyên ngành đối với các đơn vị sự nghiệp hành chính.

Học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Kế toán, Kiểm toán, Quản lý kinh tế: Luận văn cung cấp khung phương pháp nghiên cứu mẫu mực với cỡ mẫu 260 đối tượng, minh chứng sinh động về cách vận dụng lý thuyết COSO và chuẩn mực INTOSAI GOV 9100 vào giải quyết bài toán quản trị tài chính công tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Khung lý thuyết COSO được vận dụng như thế nào trong kiểm soát nội bộ tài chính tại đơn vị sự nghiệp giáo dục? Khung COSO được cụ thể hóa thành 5 thành phần gắn liền với đặc thù quản lý tài chính giáo dục: tạo lập môi trường liêm chính, nhận diện rủi ro chi vượt dự toán ngân sách, ban hành thủ tục kiểm soát chứng từ theo quy chuẩn kế toán, duy trì kênh trao đổi thông tin kế toán thông suốt và tổ chức giám sát thường xuyên, giúp kiểm soát hiệu quả dòng ngân sách cấp cho 123 trường trực thuộc.

Điểm mới quan trọng nhất của Nghị định số 60/2021/NĐ-CP tác động đến Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên là gì? Nghị định số 60/2021/NĐ-CP phân định rõ 4 nhóm tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Đa số 123 trường thuộc Phòng thuộc nhóm 4 do mức tự bảo đảm chi thường xuyên dưới 10%. Điều này ràng buộc các đơn vị phải siết chặt kỷ luật lập dự toán, quản lý chặt các khoản thu thỏa thuận và trích lập nguồn cải cách tiền lương tối thiểu 40% theo đúng quy định.

Vì sao nghiên cứu lại chọn khảo sát toàn bộ 123 trường trực thuộc thay vì chọn mẫu ngẫu nhiên? Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ với 246 phiếu khảo sát gửi đến toàn bộ 123 trường trực thuộc (45 trường mầm non, 42 trường tiểu học, 36 trường trung học cơ sở) nhằm loại trừ hoàn toàn sai số chọn mẫu. Việc khảo sát cả Hiệu trưởng và kế toán viên giúp phản ánh đa chiều, khách quan sự đối lập giữa quan điểm lãnh đạo phê duyệt và người trực tiếp thực hiện kiểm soát nghiệp vụ.

Những tồn tại lớn nhất trong công tác kiểm soát nội bộ tại các trường học trực thuộc thành phố Thái Nguyên là gì? Tồn tại lớn nhất là hơn 85% cán bộ quản lý cấp trường xuất thân từ nhà giáo chưa có chuyên môn tài chính sâu, dẫn đến cơ chế kiểm soát phòng ngừa bị buông lỏng. Đồng thời, có tới 78% đơn vị chưa xây dựng danh mục rủi ro tài chính chính thức, công tác kiểm tra vẫn dồn vào cuối năm mang tính đối phó.

Giải pháp nào mang tính đột phá giúp nâng cao hiệu quả kiểm soát tài chính cho đơn vị giai đoạn 2022–2025? Giải pháp đột phá là chuyển đổi số quản trị tài chính thông qua triển khai phần mềm kế toán tập trung kết nối dữ liệu liên thông giữa 123 trường học với Phòng Giáo dục và Kho bạc Nhà nước. Hệ thống này giúp giám sát luân chuyển dòng tiền theo thời gian thực, mục tiêu rút ngắn 35% thời gian tổng hợp số liệu và giảm thiểu 50% sai sót chứng từ quyết toán.

Kết luận

Nghiên cứu đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu đánh giá và hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ trong quản lý tài chính tại Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Thái Nguyên với các đóng góp nổi bật:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ trong đơn vị sự nghiệp giáo dục công lập dựa trên khung lý thuyết COSO và chuẩn mực INTOSAI GOV 9100.
  • Khảo sát thực chứng quy mô lớn với 260 cán bộ, nhà quản lý và nhân viên kế toán, phản ánh trung thực thực trạng tài chính của 123 cơ sở giáo dục giai đoạn 2018–2020.
  • Nhận diện chính xác 4 rào cản cốt lõi làm suy yếu hiệu lực kiểm soát, trong đó có sự thiếu hụt chuyên môn kế toán của hơn 85% Hiệu trưởng và tỷ lệ 78% đơn vị chưa đánh giá rủi ro.
  • Hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy và đề xuất 4 nhóm giải pháp gắn liền lộ trình thực hiện 2022–2025 với các chỉ số mục tiêu định lượng cụ thể.
  • Đóng góp luận cứ khoa học và giải pháp thực tiễn hỗ trợ ngành giáo dục địa phương thích ứng hiệu quả với lộ trình tự chủ tài chính theo Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.

Về lộ trình tiếp theo, các đơn vị cần khẩn trương kiện toàn bộ máy kiểm soát và chuẩn hóa chương trình bồi dưỡng năng lực cán bộ trong năm 2022–2023, tiến tới hoàn tất kết nối số hóa dữ liệu kế toán toàn diện trước năm 2025. Ban giám hiệu các nhà trường, các nhà quản lý tài chính công và giới nghiên cứu học thuật quan tâm có thể trực tiếp ứng dụng kết quả và bộ công cụ khảo sát của luận văn để nâng cao năng lực quản trị tài chính tại đơn vị mình.