Tổng quan nghiên cứu

Chương trình Mục tiêu Quốc gia Xây dựng Nông thôn mới là chiến lược phát triển kinh tế xã hội toàn diện của Việt Nam. Nguồn vốn Ngân sách Nhà nước đóng vai trò hạt nhân định hướng khi chiếm khoảng 40% trong cơ cấu phân bổ vốn theo Quyết định số 800/QĐ-TTg, kết hợp cùng 30% vốn tín dụng, 20% vốn doanh nghiệp và 10% từ đóng góp cộng đồng dân cư. Tại huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên, một huyện miền núi phía Bắc có xuất phát điểm kinh tế thấp và hạ tầng thiếu thốn, việc triển khai chương trình từ năm 2011 đã tạo ra bước ngoặt hạ tầng quan trọng. Trong giai đoạn 2011 - 2021, tổng nguồn lực huy động xây dựng nông thôn mới trên địa bàn huyện đạt hơn 577 tỷ đồng, trong đó Ngân sách Nhà nước đóng góp trực tiếp hơn 260 tỷ đồng.

Hoạt động quản lý nguồn vốn công đối mặt với nhiều thách thức do tính chất phân tán của các công trình quy mô nhỏ và thủ tục thanh quyết toán phức tạp. Luận văn thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế của tác giả Lý Thị Ngân thực hiện đánh giá toàn diện công tác kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới qua Kho bạc Nhà nước Phú Lương giai đoạn 2019 - 2021. Mục tiêu trọng tâm là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng giải ngân, nhận diện các sai phạm chứng từ và xác định các rào cản ảnh hưởng đến chu trình kiểm soát chi. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp bộ giải pháp tăng cường kỷ cương ngân sách, hướng đến mục tiêu giải ngân đúng hạn 100% vốn đầu tư công, ngăn ngừa thất thoát tài chính và hỗ trợ huyện Phú Lương hoàn thành bền vững 19 tiêu chí nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công và lý thuyết kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước được quy định tại Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 cùng Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13. Khung phân tích vận dụng mô hình chu trình quản lý chi tiêu công khép kín bao gồm ba giai đoạn: lập kế hoạch kiểm soát chi, chấp hành kiểm soát chi và thanh tra kiểm tra sau chi.

Bốn khái niệm cốt lõi được định vị xuyên suốt công trình gồm:

  • Xây dựng nông thôn mới theo Quyết định số 1600/QĐ-TTg và Quyết định số 1980/QĐ-TTg ban hành Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới gồm 19 tiêu chí.
  • Chương trình mục tiêu quốc gia với tính chất có mục tiêu cụ thể, thời hạn chu kỳ từ 5 đến 10 năm và nguồn kinh phí gắn kết ngân sách trung ương với ngân sách địa phương theo Quyết định số 12/2017/QĐ-TTg.
  • Kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước với cơ chế thanh toán trực tiếp cho đơn vị thụ hưởng hoặc nhà thầu cung cấp dịch vụ hàng hóa.
  • Quy chuẩn thu hồi tạm ứng vốn đầu tư công, xác lập mức thanh toán khối lượng hoàn thành đạt tối thiểu 80% giá trị hợp đồng để khấu trừ hết tạm ứng và yêu cầu bảo lãnh tạm ứng bắt buộc đối với hợp đồng có giá trị từ 1 tỷ đồng trở lên.

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu thứ cấp được thu thập trong giai đoạn 3 năm từ 2019 đến 2021 từ hệ thống báo cáo tài chính, quyết toán vốn dự án của Kho bạc Nhà nước Phú Lương và các văn bản điều hành của Ủy ban nhân dân huyện. Dữ liệu sơ cấp được điều tra khảo sát trong khoảng thời gian từ tháng 11 đến tháng 12 năm 2021.

Quy mô mẫu nghiên cứu gồm tổng cộng 158 đối tượng khảo sát và áp dụng kỹ thuật điều tra toàn bộ thay vì chọn mẫu ngẫu nhiên. Trong đó, tác giả khảo sát toàn diện 8 trên 8 cán bộ công chức trực tiếp làm công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Phú Lương và 150 trên 150 đơn vị chủ đầu tư là các Ban quản lý dự án, Ủy ban nhân dân các xã có mở tài khoản và giao dịch vốn nông thôn mới trong năm 2021. Phương pháp điều tra toàn bộ bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho không gian nghiên cứu, loại trừ sai số mẫu và phản ánh khách quan tương tác nghiệp vụ giữa cơ quan quản lý và đơn vị thụ hưởng ngân sách.

Dữ liệu thu về được xử lý bằng thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách phân lớp 0,8 điểm (từ 1,0 đến 1,80 là Rất kém; từ 4,21 đến 5,0 là Rất tốt). Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả tính điểm trung bình và phương pháp so sánh chuỗi thời gian bằng số tuyệt đối lẫn số tương đối. Lý do lựa chọn kết hợp hai phương pháp này là nhằm vừa lượng hóa được mức độ hài lòng, mức độ chấp hành thủ tục của các bên, vừa làm rõ chiều hướng tăng giảm của quy mô giải ngân, tỷ lệ phát hiện sai sót và tiến độ thu hồi công nợ tạm ứng qua từng năm tài chính.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng kiểm soát chi giai đoạn 2019 - 2021 tại Kho bạc Nhà nước Phú Lương mang lại 4 phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, công tác chấp hành kế hoạch giải ngân duy trì tính ổn định nhưng chịu áp lực thời gian lớn. Tổng số vốn ngân sách huy động cho chương trình nông thôn mới toàn huyện giai đoạn 2011 - 2021 đạt hơn 260 tỷ đồng. Trong đó giai đoạn 2019 - 2021 ghi nhận hàng chục dự án hạ tầng giao thông, trường học và thủy lợi được phân bổ vốn. Tuy nhiên, khối lượng công việc kiểm soát thường bị dồn ứ trên 40% vào tháng 12 hàng năm và tháng 1 năm sau do thói quen hoàn thiện chứng từ thanh toán chậm của các chủ đầu tư cấp xã.

Thứ hai, việc kiểm tra hồ sơ cơ sở và lựa chọn nhà thầu phát hiện nhiều sai sót nghiệp vụ. Các lỗi thường gặp gồm: lập dự toán chi phí chuẩn bị đầu tư vượt định mức, thiếu chứng từ chứng minh năng lực tài chính của nhà thầu và hợp đồng thi công chưa quy định chặt chẽ điều khoản bảo lãnh tạm ứng đối với các gói thầu có giá trị từ 1 tỷ đồng trở lên. Tỷ lệ hồ sơ phải chỉnh sửa hoặc bổ sung tài liệu chiếm khoảng 18% đến 22% tổng số lượt nộp hồ sơ.

Thứ ba, công tác kiểm soát tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng cơ bản bám sát quy định, bảo đảm nguyên tắc thu hồi đủ khi khối lượng nghiệm thu đạt 80% giá trị hợp đồng. Song, hiện tượng tồn đọng dư nợ tạm ứng kéo dài vẫn xảy ra ở một số dự án vướng mắc đền bù giải phóng mặt bằng, khiến thời hạn giải ngân phải kéo dài sang ngày 31 tháng 1 năm kế tiếp.

Thứ tư, kết quả khảo sát 158 cán bộ và khách hàng cho thấy điểm đánh giá trung bình về thủ tục kiểm soát chi đạt mức Tốt với điểm số bình quân trên 3,60/5,0 điểm. Dẫu vậy, nhóm chỉ tiêu về trang thiết bị công nghệ và phần mềm quản lý hồ sơ chỉ đạt mức Bình thường (từ 3,10 đến 3,30 điểm), cho thấy nhu cầu cấp bách phải hiện đại hóa hạ tầng số hóa nghiệp vụ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả góc độ chủ quan và khách quan. Về khách quan, địa bàn Phú Lương là huyện miền núi có địa hình chia cắt, thời tiết mưa bão thất thường gây cản trở tiến độ thi công thực địa, dẫn đến chậm trễ lập biên bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành. Về chủ quan, đội ngũ kế toán tại Ủy ban nhân dân các xã đa phần kiêm nhiệm, trình độ chuyên môn về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản còn hạn chế, dẫn đến việc lập hồ sơ quyết toán thường xuyên sai sót về đơn giá và khối lượng.

So sánh với bài học thực tiễn từ Kho bạc Nhà nước Bảo Thắng (Lào Cai), đơn vị này trong giai đoạn 2018 - 2021 đã kiểm soát chặt chẽ và giúp tiết kiệm cho ngân sách nhà nước 15,7 tỷ đồng nhờ cơ chế phối hợp liên ngành thuế, tài chính và phân công cán bộ giàu kinh nghiệm theo dõi các dự án trọng điểm. Trong khi đó, Kho bạc Nhà nước Vĩnh Tường (Vĩnh Phúc) năm 2021 đã giải ngân thành công trên 360 tỷ đồng cho 512 dự án bằng việc khai thác triệt để hệ thống thông tin TABMIS và quy trình dịch vụ công trực tuyến. Đối chiếu này chứng minh Kho bạc Nhà nước Phú Lương cần đẩy mạnh chuyên môn hóa cán bộ và tự động hóa quy trình nghiệp vụ.

Về phương thức trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu kiểm soát chi của nghiên cứu có thể được biểu diễn một cách khoa học thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đường xu hướng, minh họa cơ cấu vốn tạm ứng so với khối lượng thanh toán hoàn thành qua 3 năm (2019, 2020, 2021). Đồng thời, một bảng ma trận đối chiếu 5 mức Likert sẽ thể hiện trực quan tỷ lệ phần trăm phân bố đánh giá của 150 chủ đầu tư và 8 cán bộ kiểm soát chi về từng tiêu chí nghiệp vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng, 4 nhóm giải pháp đột phá được đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Phú Lương:

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập kế hoạch kiểm soát chi. Lãnh đạo Kho bạc Nhà nước Phú Lương chủ trì phối hợp Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện xây dựng danh mục phân kỳ tiến độ giải ngân theo từng quý ngay từ đầu năm ngân sách. Mục tiêu hành động là giảm tỷ trọng dồn dịch hồ sơ thanh toán vào tháng 12 xuống dưới mức 15% tổng kế hoạch vốn, thực hiện liên tục trong chu kỳ ngân sách hàng năm.

Thứ hai, tăng cường chấp hành kiểm soát hồ sơ thanh toán và thu hồi vốn tạm ứng. Công chức kiểm soát chi chịu trách nhiệm kiểm tra hiện trường đối với các dự án có vốn đầu tư lớn, kiên quyết từ chối giải ngân đối với gói thầu trên 1 tỷ đồng chưa có thư bảo lãnh tạm ứng của tổ chức tín dụng. Thiết lập cơ chế kiểm soát tự động để khấu trừ 100% dư nợ tạm ứng khi khối lượng công việc nghiệm thu đạt ngưỡng 80% hợp đồng, hoàn thành dứt điểm trước ngày 31 tháng 1 năm sau.

Thứ ba, xây dựng và đưa vào vận hành phần mềm quản lý hồ sơ công việc trực tuyến. Kho bạc Nhà nước tỉnh Thái Nguyên kết hợp với Kho bạc Nhà nước Phú Lương triển khai phần mềm theo dõi trạng thái hồ sơ theo thời gian thực, tích hợp sâu vào hệ thống TABMIS và Dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4. Động thái này hướng tới mục tiêu cắt giảm thời gian xử lý hồ sơ từ 3 ngày làm việc xuống dưới 24 giờ trong lộ trình 2023 - 2025.

Thứ tư, đẩy mạnh bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ kiểm soát và chủ đầu tư xã. Ủy ban nhân dân huyện Phú Lương phối hợp Kho bạc huyện tổ chức định kỳ tối thiểu 2 đợt tập huấn nghiệp vụ mỗi năm, tập trung nâng cao năng lực thẩm tra dự toán, thanh quyết toán công trình nông thôn mới cho hơn 50 kế toán xã và cán bộ quản lý dự án trên địa bàn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, Ban Giám đốc và đội ngũ công chức kiểm soát chi tại các Kho bạc Nhà nước cấp huyện. Công trình cung cấp cẩm nang nghiệp vụ nhận diện rủi ro sai phạm trong kiểm tra hồ sơ chuẩn bị đầu tư, kỹ thuật xử lý công nợ tạm ứng và kinh nghiệm thanh tra nội bộ.

Thứ hai, Ban Quản lý dự án xây dựng nông thôn mới và Ủy ban nhân dân cấp xã. Các chủ đầu tư nắm bắt rõ danh mục chứng từ pháp lý bắt buộc, quy trình nghiệm thu thanh toán theo từng loại hợp đồng và thời hạn quyết toán dự án hoàn thành để tránh bị từ chối thanh toán.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng. Luận văn là tài liệu tham khảo thực chứng giá trị với bộ dữ liệu khảo sát 158 mẫu và hệ thống chỉ tiêu lượng hóa hiệu quả chi tiêu công cấp cơ sở.

Thứ tư, các cơ quan quản lý nhà nước như Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện. Nghiên cứu hỗ trợ hoạch định cơ chế phân cấp nguồn vốn đối ứng và hoàn thiện chính sách tài chính cho chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân vì sao các gói thầu xây dựng nông thôn mới có giá trị từ 1 tỷ đồng trở lên bắt buộc phải có bảo lãnh tạm ứng vốn?
Theo quy định quản lý tài chính đầu tư công, thư bảo lãnh tạm ứng từ ngân hàng thương mại là công cụ pháp lý bảo vệ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước. Yêu cầu này ngăn ngừa tình trạng nhà thầu chiếm dụng vốn tạm ứng sai mục đích hoặc thi công đình trệ, bảo đảm khả năng thu hồi 100% tiền tạm ứng khi có phát sinh vi phạm hợp đồng.

Quy định thời hạn thanh toán và quyết toán tạm ứng vốn chương trình nông thôn mới có điểm gì khác biệt so với vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung?
Vốn chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới yêu cầu các khoản tạm ứng trong năm kế hoạch phải được làm thủ tục thanh toán hoàn ứng chậm nhất trước ngày 31 tháng 12 cùng năm hoặc kéo dài tối đa đến 31 tháng 1 năm sau. Điểm khác biệt là vốn này không được phép tự động chuyển dư nợ tạm ứng sang niên độ kế tiếp như vốn xây dựng cơ bản tập trung nếu không có văn bản cho phép kéo dài.

Những lỗi sai sót kỹ thuật nào khiến hồ sơ thanh toán của các chủ đầu tư cấp xã tại Phú Lương thường xuyên bị kho bạc từ chối xử lý?
Các lỗi chiếm tỷ lệ cao gồm: bảng tính khối lượng phát sinh vượt quá 20% dự toán ban đầu nhưng thiếu quyết định phê duyệt điều chỉnh của cấp có thẩm quyền, chứng từ bảo hiểm công trình hết hạn hiệu lực, biên bản nghiệm thu sai lệch ngày tháng so với nhật ký công trình và thiếu chứng từ bảo lãnh tạm ứng hợp đồng theo quy định.

Phương pháp khảo sát thu thập dữ liệu sơ cấp trong luận văn được tiến hành như thế nào nhằm bảo đảm độ tin cậy khoa học?
Nghiên cứu tiến hành điều tra toàn bộ 158 phiếu khảo sát gồm 8 cán bộ kho bạc và 150 đơn vị chủ đầu tư giao dịch trong 2 tháng cuối năm 2021. Thang đo Likert 5 mức độ được chuẩn hóa với biên độ 0,8 điểm để phân loại chuẩn xác mức độ hài lòng, giúp dữ liệu phản ánh khách quan thực trạng tương tác thanh toán mà không bị sai lệch mẫu ngẫu nhiên.

Kho bạc Nhà nước Phú Lương có thể học hỏi bài học đắt giá nào từ mô hình kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước Bảo Thắng?
Bài học lớn nhất là thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành định kỳ giữa kho bạc, cơ quan tài chính và cơ quan thuế để rà soát dòng vốn. Việc tăng cường kiểm tra giám sát có trọng tâm tại Bảo Thắng đã giúp tiết kiệm 15,7 tỷ đồng tiền thuế cho nhà nước qua việc loại trừ các khoản chi sai tiêu chuẩn và lập dự toán trùng lặp.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa khung lý thuyết và thực tiễn kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống Kho bạc Nhà nước đối với Chương trình Mục tiêu Quốc gia Xây dựng Nông thôn mới.
  • Đánh giá thực chứng toàn diện dòng vốn hơn 260 tỷ đồng từ Ngân sách Nhà nước trên tổng số 577 tỷ đồng vốn huy động của huyện Phú Lương giai đoạn 2011 - 2021.
  • Khảo sát thực địa chuẩn xác trên quy mô 158 đối tượng đại diện cho cả cán bộ kiểm soát chi và 150 chủ đầu tư, chỉ rõ các điểm nghẽn về hạ tầng công nghệ thông tin và năng lực lập hồ sơ cấp xã.
  • Đóng góp bộ 4 giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu giảm áp lực dồn hồ sơ cuối năm xuống dưới 15% và rút ngắn thời gian xử lý thủ tục xuống dưới 24 giờ.
  • Đề ra lộ trình hiện đại hóa số hóa công tác kiểm soát chi giai đoạn 2023 - 2025, hỗ trợ địa phương bảo toàn kỷ cương ngân sách và hoàn thành toàn diện 19 tiêu chí nông thôn mới bền vững.

Quý độc giả, học viên và các nhà quản lý tài chính công quan tâm có thể tiếp tục khai thác các hàm ý chính sách từ luận văn thạc sĩ của tác giả Lý Thị Ngân để hoàn thiện quy trình kiểm soát chi tiêu công tại cơ quan, đơn vị mình.