CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chất lượng kiểm toán ngân sách địa phương 1. Một số khái niệm liên quan 1.1 Khái niệm về kiểm toán và kiểm toán ngân sách địa phương a. Khái niệm về kiểm toán Hoạt động kiểm toán có nguồn gốc từ hoạt động kiểm tra, xuất hiện từ thời La Mã cổ đại.
Vào thời kỳ đó các số liệu kế toán được phê chuẩn thông qua đọc và nghe trong cuộc họp công khai, vì vậy từ gốc của thuật ngữ kiểm toán (audit) theo tiếng Latinh là “auditus” có nghĩa là “nghe”. Từ thời Trung cổ, kiểm toán đã được sử dụng để thẩm tra về tính trung thực của các thông tin tài chính. Đến những năm 30 của thế kỷ XX, kiểm toán với nghĩa là “kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến” mới được phát triển ở các nước Bắc Mỹ và Tây Âu. (Nguyễn Quang Quynh, 2017) Mặc dù kiểm toán đã xuất hiện từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có sự thống nhất về khái niệm này.
Có thể khái quát một số cách hiểu chủ yếu về kiểm toán như sau: Ở Vương quốc Anh đã đưa ra khái niệm: “Kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và là sự bày tỏ ý kiến về những bản khai tài chính của một xí nghiệp do một kiểm toán viên được bổ nhiệm để thực hiện những công việc đó theo đúng với bất kỳ nghĩa vụ pháp định có liên quan”. Theo khái niệm này, kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính của kiểm toán viên (KTV) theo nghĩa vụ pháp định. Arens và James K.Loebbecke (Hoa Kỳ): “Kiểm toán là một quá trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ, tập hợp và đánh giá rõ ràng về một thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lập". Khái niệm này đã khẳng định sự kiểm tra có tính độc lập của KTV và nhấn mạnh khía cạnh chuyên môn, đó là KTV không chỉ độc lập mà còn phải “có nghiệp vụ”.
Khái niệm này cũng đề cập đến sự phù hợp giữa thông tin với những tiêu chuẩn đã được thiết lập. Trong giáo dục và đào tạo về kiểm toán ở Cộng hoà Pháp cho rằng: “Kiểm toán là việc nghiên cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đó phản ánh đúng tình hình tài chính thực tế, không che dấu sự gian lận và chúng được trình bày theo mẫu chính thức của luật định". (Nguyễn Quang Quynh, 2017) Các khái niệm trên đã phản ánh những đặc trưng cơ bản của kiểm toán truyền thống. Đó là: (1) Kiểm toán là sự kiểm tra và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính hoặc các tài khoản của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; (2) Hoạt động kiểm toán được thực hiện bởi những KTV có chuyên môn nghiệp vụ, tiến hành độc lập; (3) Hoạt động kiểm toán nhằm đánh giá tính trung thực, phù hợp của các thông tin so với những tiêu chuẩn đã được thiết lập; (4) Thông tin kiểm toán được trình bày theo một hình thức nhất định.
Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của hoạt động kiểm toán, sự đa dạng của các loại hình kiểm toán, khái niệm kiểm toán đã được mở rộng, ra khỏi khuôn khổ quan niệm truyền thống, đó là: không chỉ kiểm toán đối với các bản khai tài chính, các tài khoản mà còn bao gồm kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của một tổ chức, cơ quan, đơn vị. Ở một số quốc gia, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước còn bao gồm kiểm toán môi trường, kiểm toán nhân sự, kiểm toán trách nhiệm kinh tế. Từ đó có thể thấy, đối LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 tượng và nội dung kiểm toán ngày càng phát triển sâu, rộng tuỳ theo yêu cầu quản lý và nhu cầu thông tin được kiểm tra, xác nhận. Ở Việt Nam, thuật ngữ “kiểm toán” mới xuất hiện và được sử dụng vào đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX.
Vì ra đời muộn hơn so với đa số các nước khác trên thế giới, nên ở Việt Nam kiểm toán nói chung và khái niệm kiểm toán nói riêng đã kế thừa sự phát triển của kiểm toán trên thế giới. Tuy nhiên, ở Việt Nam xung quanh khái niệm kiểm toán vẫn có nhiều ý kiến khác nhau. Theo Giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của Đại học Kinh tế quốc dân cho rằng: “Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống pháp lý có hiệu lực” (Nguyễn Quang Quynh, 2017). Theo khái niệm này, kiểm toán không chỉ kiểm toán bản khai tài chính mà còn xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động; đồng thời cũng đề cập đến việc sử dụng phương pháp kiểm toán khi KTV thực hành kiểm toán.
(Nguyễn Quang Quynh, 2017) Theo Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 của Việt Nam đưa ra khái niệm sau: Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Từ nghiên cứu sự phát triển của các hoạt động kiểm toán và từ các khái niệm nêu trên, có thể hiểu khái niệm về kiểm toán như sau: Kiểm toán là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin; kiểm tra, đánh giá tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế, tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng các nguồn lực do một chủ thể độc lập, có năng lực chuyên môn phù hợp (kiểm toán viên, tổ chức kiểm toán) thực hiện trên cơ sở các quy định nghề nghiệp. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Khái niệm về kiểm toán ngân sách địa phương Hoạt động kiểm toán ngân sách địa phương của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán Ngân sách địa phương của tỉnh (thành phố) được kiểm toán; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
Khái niệm về kiểm soát chất lượng kiểm toán ngân sách địa phương Chất lượng không tự sinh ra; chất lượng không phải là một kết quả ngẫu nhiên, nó là kết quả của sự tác động của hàng loạt yếu tố có liên quan chặt chẽ với nhau. Muốn đạt được chất lượng mong muốn cần phải quản lý một cách đúng đắn các yếu tố liên quan. Hoạt động quản lý trong lĩnh vực chất lượng được gọi là quản lý chất lượng. Quản lý chất lượng là các hoạt động có phối hợp nhằm định hướng và kiểm soát về chất lượng.
Việc định hướng và kiểm soát về chất lượng thường bao gồm: lập chính sách, mục tiêu, hoạch định, kiểm soát, đảm bảo và cải tiến chất lượng. Một phương pháp phổ biến nhất để đảm bảo chất lượng sản phẩm phù hợp với quy định là bằng cách kiểm tra các sản phẩm và chi tiết bộ phận nhằm sàng lọc và loại ra bất cứ một bộ phận nào không đảm bảo tiêu chuẩn hay qui cách kỹ thuật. Đầu thế kỷ XX, việc sản xuất với khối lượng lớn đã trở nên phát triển rộng rãi, khách hàng bắt đầu yêu cầu ngày càng cao về chất lượng và sự cạnh tranh giữa các cơ sở sản xuất về chất lượng càng ngày càng mãnh liệt. Các nhà công nghiệp dần dần nhận ra rằng kiểm tra không phải là cách đảm bảo chất lượng tốt nhất.
Theo định nghĩa, kiểm tra chất lượng là hoạt động như đo, xem xét, thử nghiệm, định cỡ một hay nhiều đặc tính của đối tượng và so sánh kết quả với yêu cầu nhằm xác định sự phù hợp của mỗi đặc tính. Như vậy kiểm tra chỉ là một sự phân loại sản phẩm đã được chế tạo, tức là chất lượng không được tạo dựng nên qua kiểm tra. Vào những năm 1920, người ta đã bắt đầu chú trọng đến những quá trình trước đó, hơn là đợi đến khâu cuối cùng mới tiến hành LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 sàng lọc sản phẩm. Khái niệm kiểm soát chất lượng (Quality Control) ra đời.
Kiểm soát chất lượng là các hoạt động và kỹ thuật mang tính tác nghiệp được sử dụng để đáp ứng các yêu cầu chất lượng. Theo Từ điển Tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn thì kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”; Đại từ điển Tiếng Việt đưa ra khái niệm kiểm soát là “kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm các quy định”. Một khái niệm khác về kiểm soát như sau: "Kiểm soát được hiểu là tổng hợp những phương sách để nắm lấy và điều hành đối tượng hoặc khách thể quản lý". Kiểm soát có thể theo nhiều chiều: cấp trên kiểm soát cấp dưới bằng chính sách hoặc biện pháp, đơn vị này kiểm soát đơn vị khác thông qua việc chi phối về quyền sở hữu và lợi ích; nội bộ trong đơn vị kiểm soát lẫn nhau qua quy chế, quy định và thủ tục quản lý.
Trong hoạt động kiểm toán nhà nước, “Kiểm soát chất lượng là thuật ngữ hàm chứa các chính sách và thủ tục được cơ quan KTNN sử dụng nhằm bảo đảm công việc kiểm toán được thực hiện với chất lượng cao”. Như vậy, kiểm soát chất lượng kiểm toán trong nội bộ cơ quan KTNN là các chính sách, thủ tục điều chỉnh, hướng hoạt động kiểm toán tới chất lượng và hiệu quả; đồng thời gắn liền và thuộc cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động kiểm toán của KTNN.