Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung về văn bản 1. Khái niệm văn bản Có nhiều khái niệm khác nhau về văn bản trong các giáo trình, các nhà nghiên cứu: Văn bản là tập hợp ngôn ngữ viết nhằm truyền đạt ý chí của cá nhân hay tổ chức tới các cá nhân hay tổ chức khác với mục đích thông báo hay đòi hỏi đối tượng tiếp nhận phải thực hiện những hành động nhất định, đáp ứng yêu cầu của người hay tổ chức soạn thảo [27;14]. Văn bản được hiểu theo nghĩa rộng: Văn bản là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định và được sử dụng trong nhiều ngành khoa học khác nhau.
Theo nghĩa hẹp, văn bản là khái niệm dùng để chỉ các loại công văn, giấy tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức” [25;10]. Theo nghĩa chung nhất: Văn bản là phương tiện ghi tin, truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định nào đó. Nó là phương tiện thông tin cơ bản, quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, thể hiện ý chí và mệnh lệnh của chủ thể quản lý, là phương tiện để điều chỉnh các mối quan hệ. Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý Nhà nước - Khái niệm văn bản quản lý: Văn bản quản lý là văn bản hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan đơn vị.
Đó là phương tiện để ghi chép, truyền đạt các thông tin quản lý. - Khái niệm văn bản quản lý nhà nước: Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin, những quyết định quản lý do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau 7 nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ Nhà nước hay giữa cơ quan Nhà nước với các tổ chức và công dân [24;11]. Văn bản quản lý nhà nước có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi những chủ thể quản lý nhà nước Mọi cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều được quy định thẩm quyền ban hành VBQLNN. Tùy theo mỗi nhóm văn bản khác nhau mà pháp luật trao quyền ban hành cho những cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khác nhau.
Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí Nhà nước tác động vào đối tượng liên quan nhằm đạt mục tiêu quản lý. Ý chí của Nhà nước trong VBQLNN được hiểu là Nhà nước quyết tâm đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật đều được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định.
Tùy theo mỗi loại văn bản pháp luật khác nhau mà thủ tục ban hành chúng cũng khác khau. Thứ tư, văn bản quản lý nhà nước được trình bày theo hình thức do pháp luật quy định Thẩm quyền ban hành văn bản cũng như cách thức trình bày từng loại văn bản được Nhà nước quy định cụ thể trong nhiều loại văn bản khác nhau như: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Nghị định 110/2004/NĐ- CP về công tác văn thư; Nghị định 09/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV- VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tư Pháp về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch; Thông tư 01/2011/TT- 8 BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Khi soạn thảo văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền, cơ quan nhà nước cần căn cứ vào các quy định của pháp luật và nội dung, tính chất công việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền của mình, phù hợp với tình huống thực tế cần giải quyết đồng thời cần trình bày văn bản theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày mà pháp luật quy định. Thứ năm, văn bản quản lý nhà nước được pháp luật quy định đảm bảo mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước Vì có nội dung là ý chí của Nhà nước nên VBQLNN luôn có tính áp đặt, ràng buộc quyền, nghĩa vụ đối với đối tượng quản lý.
Để văn bản được triển khai và thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế, Nhà nước phải sử dụng nhiều biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức hành chính; biện pháp cưỡng chế;…[31;9-13]. Hệ thống VBQLNN gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính và văn bản chuyên ngành. Trong nội dung của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về VBHC. Văn bản hành chính Văn bản hành chính là một trong những loại văn bản có trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước, được sử dụng phổ biến nhất trong thực tiễn quản lý Nhà nước.
Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu khoa học cũng như thực tiễn, hiện nay còn nhiều quan điểm chưa thống nhất về khái niệm VBHC cụ thể như sau: Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện, giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi…. Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội [26;6]. Theo nghĩa chung nhất, VBHC là văn bản của các cơ quan nhà nước dùng 9 để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định. Nói cách khác, VBHC là phương tiện quan trọng để đảm bảo thông tin cho quản lý và phản ánh kết quả hoạt động của quản lý đồng thời nó truyền đạt ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước cho cấp dưới.
VBHC là thông tin giao dịch chính thức giữa cơ quan, tổ chức với nhau hoặc giữa Nhà nước với tổ chức và công dân. Văn bản hành chính có đặc điểm sau đây : Thứ nhất, văn bản hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của mọi cơ quan, tổ chức tham gia quản lý xã hội. Mỗi cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và phát triển đều phải thực hiện bằng hoạt động hành chính, tức là hoạt động quản lý bên trong (đối nội), và hoạt động bên ngoài (đối ngoại) và các thông tin quản lý đó chủ yếu được văn bản hóa, hình thành nên hệ thống VBHC, do đó, mọi cơ quan, tổ chức là các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội với thẩm quyền và chức năng rất khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý và các tổ chức xã hội đều có quyền ban hành VBHC. Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành.
Trên thực tế, việc ban hành VBHC chủ yếu để điều chỉnh hành vi của một hoặc một số đối tượng xác định trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc để thực hiện hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý, điều hành của lãnh đạo và khi giao dịch thành công, văn bản đó coi như hết giá trị. Do đó, có thể thấy văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành. Tuy nhiên, có một số trường hợp, VBHC cũng có hiệu lực thường xuyên, phạm vi điều chỉnh rộng và gồm nhiều đối tượng thi hành. Đó là các quy chế, quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức (Quy chế hoạt động, quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế văn hóa công sở,…).
Việc đặt ra các quy chế, quy định này mặc dù mang tính nội bộ nhưng lại là văn bản điều chỉnh mọi hành vi có liên quan đến 10 từng lĩnh vực hoạt động, mang tính bắt buộc thực hiện và được thực hiện lặp lại nhiều lần đối với tất cả các thành viên trong cơ quan, tổ chức, nhằm thiết lập và duy trì kỷ cương, trật tự và sự ổn định trong cơ quan, tổ chức [26;7-8]. Phân loại văn bản hành chính Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư, văn bản hành chính bao gồm văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường. Văn bản hành chính cá biệt Văn bản hành chính cá biệt là loại quyết định hành chính thành văn được cơ quan hành chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm giải quyết những công việc cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật. Từ khái niệm trên cho thấy, văn bản hành chính cá biệt là loại văn bản mang tính áp dụng pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định hành chính cá biệt đó.
Văn bản hành chính cá biệt có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, VBHC cá biệt thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở VBQPPL hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành.
