Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Trong hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước tại địa phương, văn bản hành chính giữ vai trò là công cụ chỉ đạo, điều hành trực tiếp và cụ thể hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước cũng như nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Mặc dù các phương tiện trao đổi thông tin hiện đại ngày càng phát triển, văn bản quản lý hành chính nhà nước vẫn là phương tiện truyền đạt thông tin có giá trị pháp lý, xác lập quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng quản lý, đồng thời bảo đảm tính trật tự, kỷ cương trong bộ máy công quyền.
Ủy ban nhân dân (UBND) huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp huyện, quản lý toàn diện các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng tại địa phương. Khảo sát thực tế giai đoạn 2011–2015 cho thấy, khối lượng văn bản hành chính ban hành tại UBND huyện Lương Sơn rất lớn, tuy nhiên công tác soạn thảo và ban hành còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế về thể thức, kỹ thuật trình bày, quy trình thẩm định và chất lượng nội dung. Mặt khác, tại thời điểm tác giả thực hiện nghiên cứu, chưa có đề tài học thuật nào phân tích toàn diện và có hệ thống về thực trạng soạn thảo, ban hành văn bản hành chính tại địa bàn huyện Lương Sơn. Do đó, khóa luận tốt nghiệp ngành Quản trị văn phòng của tác giả Đinh Thị Kim Cúc tập trung giải quyết vấn đề này.
Mục tiêu nghiên cứu:
Tìm hiểu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, từ đó đánh giá thực trạng, phân tích nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng, kỹ năng soạn thảo văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức.
Nhiệm vụ nghiên cứu (gồm 3 nhiệm vụ chính):
- Nghiên cứu lý luận chung về văn bản hành chính và công tác soạn thảo, ban hành văn bản hành chính nhà nước.
- Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
- Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản; đánh giá các ưu điểm, hạn chế; xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
- Phạm vi không gian: Cơ quan Ủy ban nhân dân huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
- Phạm vi thời gian: Khảo sát và thu thập dữ liệu về công tác văn bản trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp
Khóa luận sử dụng hệ thống lý luận của ngành Quản trị văn phòng, Khoa học hành chính và Luật Hành chính Việt Nam để làm cơ sở đánh giá:
Khung lý thuyết và căn cứ pháp lý:
- Khái niệm và phân loại văn bản: Khóa luận hệ thống hóa khái niệm văn bản quản lý nhà nước, văn bản hành chính; phân định rõ hai nhóm văn bản hành chính theo quy định: văn bản hành chính cá biệt (quyết định cá biệt, chỉ thị cá biệt, nghị quyết cá biệt) và văn bản hành chính thông thường (gồm công văn không có tên loại và các văn bản có tên loại như thông báo, báo cáo, tờ trình, kế hoạch, quy chế, quy định, giấy mời, biên bản...).
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật áp dụng: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và năm 2015; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính; Thông tư số 07/2012/TT-BNV hướng dẫn quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộp lưu trữ; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP.
- Quy định nội bộ của địa phương: Quy chế làm việc của UBND huyện Lương Sơn ban hành kèm theo Quyết định số 04/2015/QĐ-UBND ngày 29/07/2015; Quy chế công tác văn thư, lưu trữ ban hành kèm theo Quyết định số 2287/QĐ-UBND ngày 09/07/2013 của UBND huyện Lương Sơn; Kế hoạch số 11/KH-UBND ngày 02/02/2015 về công tác văn thư, lưu trữ.
Phương pháp nghiên cứu:
- Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: Phân tích các tài liệu, giáo trình, văn bản pháp quy để xây dựng khung lý luận về thẩm quyền, thể thức và quy trình 5 bước soạn thảo, ban hành văn bản hành chính.
- Phương pháp quan sát: Trực tiếp theo dõi quy trình xử lý, tiếp nhận, soạn thảo, trình duyệt, ký ban hành và phát hành văn bản của cán bộ, công chức tại các phòng ban chuyên môn và Bộ phận Văn thư UBND huyện Lương Sơn.
- Phương pháp phỏng vấn đối tượng: Phỏng vấn trực tiếp cán bộ, chuyên viên, công chức lãnh đạo phòng và nhân viên văn thư nhằm khai thác thông tin thực tiễn về những thuận lợi, bất cập khi áp dụng quy định.
- Phương pháp thống kê, xử lý số liệu: Khảo sát hệ thống sổ đăng ký văn bản đi, báo cáo định kỳ công tác văn thư lưu trữ của Phòng Nội vụ huyện Lương Sơn từ năm 2011 đến năm 2015 để thống kê số lượng từng loại văn bản qua từng năm.
- Phương pháp nghiên cứu, phân tích tư liệu: Kiểm tra trực tiếp các mẫu văn bản hành chính đã được ban hành thực tế để đối chiếu với Thông tư 01/2011/TT-BNV, chỉ ra các lỗi sai cụ thể về thể thức và nội dung.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Cơ sở lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính nhà nước
Chương 1 tập trung làm rõ các khái niệm nền tảng về văn bản, văn bản quản lý nhà nước và văn bản hành chính. Tác giả phân tích 5 đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước (do chủ thể quản lý nhà nước ban hành, thể hiện ý chí nhà nước, ban hành theo thủ tục luật định, trình bày theo hình thức quy định, bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước). Đồng thời, chương này phân loại chi tiết các hình thức văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính thông thường.
Về chức năng, văn bản hành chính đảm nhận 4 chức năng cốt lõi: chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng pháp lý, chức năng văn hóa - xã hội cùng các chức năng khác (giao tiếp, thống kê). Trong hoạt động quản lý, văn bản giữ vai trò bảo đảm thông tin, truyền đạt quyết định, là phương tiện kiểm tra, theo dõi bộ máy và là công cụ xây dựng chế độ pháp lý.
Chương 1 xác lập 5 nhóm yêu cầu bắt buộc đối với công tác soạn thảo văn bản hành chính:
- Yêu cầu về nội dung: Đảm bảo tính mục đích, tính hợp pháp/hợp hiến, tính khoa học và tính khả thi.
- Yêu cầu về thẩm quyền: Đúng thẩm quyền ban hành và thẩm quyền ký của cơ quan, cá nhân theo quy định.
- Yêu cầu về hình thức, thể thức và kỹ thuật trình bày: Đúng 9 thành phần thể thức chủ yếu theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP.
- Yêu cầu về kết cấu, văn phong và ngôn ngữ: Tính chính xác, rõ ràng; tính phổ thông đại chúng; tính khuôn mẫu; tính khách quan; tính trang trọng, lịch sự.
- Quy trình chuẩn hóa gồm 5 bước: (1) Chuẩn bị soạn thảo; (2) Xây dựng đề cương và viết bản thảo; (3) Trình duyệt bản thảo; (4) Ký ban hành văn bản; (5) Hoàn thiện thủ tục ban hành và lưu trữ văn bản.
Chương 2: Thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình
Chương 2 mô tả khái quát về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện Lương Sơn theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và hệ thống văn bản áp dụng. Tác giả tiến hành khảo sát định lượng số lượng văn bản hành chính ban hành trong 5 năm (2011–2015) thông qua số liệu sổ đăng ký văn bản và báo cáo của Phòng Nội vụ huyện:
| STT |
Tên loại văn bản |
Năm 2011 |
Năm 2012 |
Năm 2013 |
Năm 2014 |
Năm 2015 |
| 1 |
Quyết định |
3.472 (72,10%) |
5.577 (77,13%) |
7.185 (83,83%) |
4.247 (72,30%) |
6.324 (76,03%) |
| 2 |
Công văn |
965 (20,00%) |
976 (13,50%) |
963 (11,23%) |
1.155 (19,70%) |
1.165 (13,97%) |
| 3 |
Thông báo |
101 (2,10%) |
363 (5,02%) |
90 (1,05%) |
126 (2,14%) |
290 (3,48%) |
| 4 |
Báo cáo |
101 (2,10%) |
125 (1,73%) |
128 (1,50%) |
141 (2,34%) |
232 (2,78%) |
| 5 |
Chỉ thị |
16 (0,33%) |
13 (0,18%) |
15 (0,18%) |
12 (0,20%) |
11 (0,13%) |
| 6 |
Kế hoạch |
37 (0,80%) |
45 (0,62%) |
49 (0,60%) |
56 (1,00%) |
121 (1,45%) |
| 7 |
Tờ trình |
15 (0,40%) |
08 (0,11%) |
12 (0,10%) |
15 (0,30%) |
22 (0,26%) |
| 8 |
Giấy mời |
108 (2,20%) |
124 (1,71%) |
128 (1,50%) |
125 (2,12%) |
158 (1,90%) |
| Tổng |
Tổng số văn bản |
4.815 (100%) |
7.231 (100%) |
8.570 (100%) |
5.877 (100%) |
8.341 (100%) |
Khảo sát cho thấy tổng số văn bản ban hành có xu hướng tăng từ 4.815 văn bản (năm 2011) lên 8.341 văn bản (năm 2015), trong đó Quyết định và Công văn chiếm tỷ trọng áp đảo (Quyết định luôn chiếm trên 72% đến gần 84%; Công văn chiếm từ 11% đến 20%). Năm 2015 có số lượng tăng cao do chuẩn bị công tác bầu cử đại biểu HĐND và thực hiện điều chỉnh chế độ tiền lương, chính sách cán bộ cho các trường học, xã, thị trấn.
Về quy trình thực tế tại UBND huyện Lương Sơn, công tác này diễn ra qua 6 bước: (1) Chuẩn bị soạn thảo; (2) Xây dựng đề cương và viết bản thảo; (3) Duyệt dự thảo văn bản, sửa chữa, bổ sung; (4) Kiểm tra văn bản trước khi ký ban hành (thường giao Phó Chánh Văn phòng phụ trách tổng hợp kiểm tra thể thức); (5) Ký ban hành văn bản (Chủ tịch UBND, các Phó Chủ tịch, Chánh Văn phòng ký theo thẩm quyền tại Quyết định 04/2015/QĐ-UBND); (6) Hoàn thiện thủ tục ban hành và lưu văn bản tại Văn thư.
Tác giả chỉ ra 6 nhóm hạn chế thực tế:
- Thiếu văn bản quy định, hướng dẫn thống nhất riêng về soạn thảo VBHC tại đơn vị;
- Cán bộ công chức còn nhầm lẫn giữa VBQPPL và VBHC, nhầm lẫn giữa các tên loại thông báo, báo cáo, công văn, tờ trình;
- Công tác phối hợp, lấy ý kiến đóng góp dự thảo giữa các phòng ban còn hình thức, đùn đẩy trách nhiệm;
- Sai sót phổ biến về thể thức và kỹ thuật trình bày: Quốc hiệu - Tiêu ngữ dùng dấu sao trang trí hoặc kẻ lệch; số và ký hiệu bị tẩy xóa, lấy số trước, thiếu ký hiệu tên loại; trích yếu nội dung dài dòng, in hoa, thiếu gạch chân; nơi nhận dùng sai quy định (ghi "Như trên", "Như kính gửi" trong báo cáo/thông báo; dùng dấu "+", "/" thay cho dấu "," sau chữ "VT");
- Việc mẫu hóa văn bản mang tính tùy tiện, không đúng quy chuẩn;
- Ngôn ngữ, văn phong mắc lỗi hành chính: dùng từ địa phương, xưng hô không đúng thứ bậc, sai chính tả, viết tắt tùy tiện, sao chép rập khuôn văn bản cấp trên hoặc văn bản cũ dẫn đến sai lệch thông tin.
Nguyên nhân chính là do nhận thức của một số lãnh đạo và công chức còn xem nhẹ VBHC so với VBQPPL; trình độ công chức không đồng đều, đa số đạt trình độ trung cấp hành chính hoặc làm việc kiêm nhiệm, làm việc theo lề lối kinh nghiệm cũ, chưa tích cực cập nhật văn bản mới.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao kỹ năng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình
Dựa trên thực trạng khảo sát, tác giả đề xuất 6 nhóm giải pháp cụ thể:
- Hoàn thiện thể chế về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính: Xây dựng quy chế, hướng dẫn riêng, cụ thể hóa quy trình soạn thảo phù hợp với đặc thù quản lý của UBND cấp huyện.
- Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản: Lập kế hoạch theo dõi tiến độ ban hành định kỳ, tránh tình trạng dồn ứ văn bản hoặc ban hành bị động.
- Tiến hành tiêu chuẩn hóa văn bản: Ban hành bộ mẫu văn bản hành chính chuẩn theo đúng Thông tư 01/2011/TT-BNV để các phòng, ban thống nhất áp dụng.
- Tăng cường kiểm tra, rà soát văn bản: Nâng cao trách nhiệm thẩm định của Văn phòng HĐND và UBND huyện, kiên quyết không trình ký những văn bản sai thể thức hoặc chưa kiểm tra nội dung.
- Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức: Tổ chức các lớp tập huấn định kỳ chuyên sâu về kỹ năng soạn thảo, cập nhật các quy định mới của Chính phủ và Bộ Nội vụ cho cán bộ chuyên môn và văn thư.
- Đảm bảo cơ sở vật chất và ứng dụng công nghệ thông tin: Nâng cấp trang thiết bị, đẩy mạnh triển khai phần mềm quản lý văn bản và điều hành công việc (đã bắt đầu vận hành từ năm 2016) để kiểm soát việc cấp số, luân chuyển và lưu trữ văn bản chính xác, khoa học.
Kết quả và đóng góp
Kết quả khảo sát định lượng và thực tiễn:
- Khóa luận đã hệ thống hóa và phân tích số liệu thực tế về 8 loại văn bản hành chính thông dụng tại UBND huyện Lương Sơn trong giai đoạn 5 năm (2011–2015), phản ánh quy mô ban hành từ 4.815 văn bản (năm 2011) tăng lên 8.341 văn bản (năm 2015), với tỷ trọng quyết định chiếm từ 72,1% đến 83,83% và công văn chiếm từ 11,23% đến 20,0%.
- Chỉ rõ 6 bước trong quy trình xử lý văn bản thực tế tại địa phương, đồng thời phân tích chi tiết các sai phạm về kỹ thuật trình bày đối với từng thành phần thể thức theo Thông tư 01/2011/TT-BNV.
Giải pháp do tác giả đề xuất:
- Đề xuất đồng bộ 6 nhóm giải pháp thực tiễn gắn với thẩm quyền của UBND huyện Lương Sơn: hoàn thiện thể chế nội bộ, tiêu chuẩn hóa mẫu văn bản, nâng cao chất lượng thẩm định tại Văn phòng, bồi dưỡng chuẩn hóa trình độ công chức soạn thảo và đẩy mạnh phần mềm quản lý văn bản.
Đóng góp của khóa luận:
- Đây là công trình nghiên cứu tổng hợp đầu tiên về thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình. Kết quả nghiên cứu cung cấp tài liệu tham khảo trực tiếp cho lãnh đạo và công chức UBND huyện Lương Sơn trong việc khắc phục sai sót, chuẩn hóa thể thức văn bản và nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước tại địa phương.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
- Hạn chế: Nghiên cứu gặp khó khăn trong việc tiếp cận và khai thác tài liệu lưu trữ do quy định bảo mật của cơ quan khảo sát; cán bộ lưu trữ tại đơn vị hoạt động kiêm nhiệm; cơ quan chưa xây dựng được phòng đọc phục vụ tra cứu. Phạm vi khảo sát giới hạn trong 5 năm (2011–2015) và chỉ tập trung vào nhóm văn bản hành chính, chưa mở rộng sang hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản chuyên ngành.
- Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang đánh giá hiệu quả thi hành văn bản sau khi ban hành; nghiên cứu sâu về giải pháp số hóa toàn diện quy trình xử lý văn bản điện tử và ứng dụng chữ ký số trong quản lý hành chính tại UBND cấp huyện theo các quy định mới.
Giá trị tham khảo
- Đối tượng tham khảo: Sinh viên các ngành Quản trị văn phòng, Quản lý nhà nước, Luật, Hành chính học; cán bộ, công chức làm công tác tổng hợp, soạn thảo văn bản và văn thư - lưu trữ tại UBND các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
- Phần nội dung giá trị:
- Bảng tổng hợp số liệu phân loại và tỷ trọng ban hành văn bản hành chính qua 5 năm tại cơ quan hành chính cấp huyện.
- Mục phân tích các lỗi sai điển hình về thể thức, kỹ thuật trình bày và ngôn ngữ hành chính đối chiếu theo Thông tư 01/2011/TT-BNV (Chương 2).
- Quy trình xử lý, kiểm soát và thẩm định văn bản trước khi ký ban hành tại cấp huyện.
Câu hỏi thường gặp
1. Trong giai đoạn 2011–2015, loại văn bản hành chính nào được UBND huyện Lương Sơn ban hành nhiều nhất?
Loại văn bản chiếm số lượng lớn nhất là Quyết định (quyết định cá biệt), chiếm từ 72,1% (năm 2011) đến 83,83% (năm 2013) trên tổng số văn bản ban hành hàng năm, tiếp theo là Công văn (chiếm từ 11,23% đến 20,0%).
2. Năm nào ghi nhận số lượng văn bản ban hành cao nhất tại UBND huyện Lương Sơn và nguyên nhân do đâu?
Năm 2015 ghi nhận số lượng văn bản cao nhất với 8.341 văn bản (tăng gần 1,7 lần so với năm 2011). Nguyên nhân do năm 2015 cơ quan phải chuẩn bị cho công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp và triển khai điều chỉnh chế độ chính sách tiền lương, cán bộ cho các trường học, xã, thị trấn trên địa bàn.
3. Văn bản nội bộ nào của UBND huyện Lương Sơn quy định thẩm quyền ký ban hành văn bản?
Thẩm quyền ký ban hành văn bản được quy định cụ thể tại Điều 17 Quy chế làm việc của UBND huyện Lương Sơn, ban hành kèm theo Quyết định số 04/2015/QĐ-UBND ngày 29 tháng 07 năm 2015.
4. Những lỗi sai phổ biến nhất về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản tại đơn vị là gì?
Các lỗi sai điển hình gồm: đặt dấu hoa thị/hoa văn trang trí dưới tiêu ngữ; số và ký hiệu bị tẩy xóa, xin số trước; trích yếu nội dung dài dòng hoặc viết hoa toàn bộ; thành phần nơi nhận của báo cáo/thông báo ghi sai thành "Như trên" hoặc "Như kính gửi"; dùng ký hiệu "+" hoặc "/" thay vì dấu phẩy sau chữ "VT".
5. Thực trạng trình độ của đội ngũ công chức làm công tác soạn thảo tại cơ quan như thế nào?
Đội ngũ công chức làm công tác soạn thảo có trình độ không đồng đều, đa số đạt trình độ trung cấp hành chính hoặc là cán bộ chuyên môn kiêm nhiệm, chủ yếu soạn thảo dựa trên kinh nghiệm và thói quen cũ, chưa được đào tạo bài bản và ít cập nhật các quy định mới.
Kết luận
Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Đinh Thị Kim Cúc đã phản ánh chân thực và có căn cứ khoa học về thực trạng soạn thảo, ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn 2011–2015. Thông qua các số liệu thống kê chi tiết và việc phân tích lỗi sai thể thức theo Thông tư 01/2011/TT-BNV, tác giả đã chỉ rõ các mặt hạn chế và nguyên nhân xuất phát từ nhận thức, quy trình phối hợp và trình độ cán bộ. Hệ thống 6 giải pháp được đề xuất mang tính đồng bộ, sát thực tế, đóng góp tích cực vào việc chuẩn hóa nghiệp vụ văn phòng và nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước tại địa phương.
