Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH 1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách - Khái niệm NSNN và hệ thống NSNN NSNN ra đời cùng với sự ra đời của Nhà nước. Cho đến nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi ở mọi quốc gia nhưng chưa có một khái niệm thống nhất về NSNN.
Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), NSNN bao gồm tất cả các khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ, được trình lên cơ quan lập pháp xem xét và phê duyệt trước khi bắt đầu một năm NS mới2.Samuelson, NNSNN phản ánh chi tiêu theo kế hoạch của các chương trình của chính phủ và doanh thu dự kiến từ hệ thống thuế trong một năm nhất định. NS thường bao gồm một danh sách các chương trình cụ thể (ví dụ như giáo dục, phúc lợi, quốc phòng) cũng như các nguồn thuế (ví dụ như thuế thu nhập cá nhân, thuế bảo hiểm xã hội).3 Theo Khoản 14, Điều 4 Luật NSNN 2015 của Việt Nam, thuật ngữ NSNN được hiểu như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” Trong phạm vi khóa luận này, tác giả tiếp cận NSNN theo Luật NSNN 2015. Theo Luật NSNN 2015, Hệ thống NSNN gồm NSTW và NSĐP. NSĐP gồm NS của các cấp chính quyền địa phương.
Theo điều 4 Luật NSNN 2015 quy 2 Nguyễn Tử Đức Thọ (2017), “Phân cấp quản lý NS, nghiên cứu trường hợp tỉnh Ninh Bình, luận án tiến sĩ kinh tế”, Học viện Tài chính, tr.21 3 Phạm Thanh Hà (2022), “PCQLNS nhà nước ở thành phố Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị, Luận án tiến sĩ Học viện Tài chính, tr.25 10 định: NSĐP là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. NSTW là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Sơ đồ 01: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam NSNN NS trung ương NSĐP NS cấp tỉnh NS cấp NS cấp xã huyện Nguồn: Tác giả xây dựng Theo điều 2 Luật Tổ chức CQĐP 2015, sửa đổi năm 2019 quy định: Đơn vị hành chính của Việt Nam gồm Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương – gọi chung là cấp tỉnh; Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương – gọi chung là cấp huyện; Xã, phường, thị trấn – gọi chung là cấp xã và Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Như vậy, Hệ thống NSNN gồm NSTƯ và NSĐP, trong đó NSĐP được chia thành 3 cấp NS cấp tỉnh, NS cấp huyện, NS cấp xã. Tuy nhiên, việc tổ chức như vậy không phải thành các cấp độc lập mà NS ở Việt Nam là NS lồng ghép. Theo đó, tại Điều 6 Nghị định 163/2016/NĐ - CP thì: “NS tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS tỉnh), bao gồm NS cấp tỉnh và NS của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; NS huyện, quận, thị xã, 11 thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là NS huyện), bao gồm NS cấp huyện và NS của các xã, phường, thị trấn; NS các xã, phường, thị trấn (gọi chung là NS cấp xã). Việc thực hiện PCQLNSNN sẽ được thực hiện từ cấp NSTW cho NSĐP và giữa các cấp ở địa phương với nhau.
Sơ đồ 02: Lồng ghép ngân sách địa phương Ns cấp tỉnh Ns tỉnh Ns cấp huyện NS huyện Ns xã Nguồn: tác giả xây dựng - Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Ở Việt Nam, PCQLNS đã được thực hiện từ khá sớm và ở mức độ khác nhau trong mỗi thời kỳ, nhưng kể từ khi Luật NSNN năm 1996 được ban hành, việc PCQLNS đã tuân thủ theo những nguyên tắc cơ bản và tương đối ổn định, rõ ràng, công khai, minh bạch, đảm bảo tính chủ động của chính quyền các cấp ở địa phương và quản lý tập trung của Trung ương. Pháp luật về PCQLNSNN được quy định trong Luật NSNN năm 2015 đã tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp chính quyền. Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng. Theo điều 4 Luật NSNN 2015 xác định “PCQLNS là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán NS trong việc quản lý NSNN phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH.
Tuy nhiên Lê Thị Thu Thủy (2010) đã không đề cập đến trách nhiệm và quyền hạn của đơn vị dự toán trong PCQLNS “PCQLNSNN chính là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền 12 nhà nước địa phương liên quan đến hoạt động thu, chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của NSNN”.4 PCQLNS được tiếp cận dưới nhiều nội dung khác nhau như thu, chi, thẩm quyền. Tuy nhiên trong phạm vi khóa luận, tác giả chỉ đi sâu phân tích phân cấp quản lý thu giữa NSTW và NSĐP, giữa các cấp NSĐP và nhiệm vụ chi giữa các cấp NS ở địa phương, không nghiên cứu thẩm quyền trách nhiệm của đơn vị dự toán. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu tác giả quan niệm “PCQLNS là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp liên quan đến thu, chi NS phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH” Theo đó, PCQLNSNN được coi là một trong những nội dung trọng yếu của phân cấp quản lý nhà nước, thể hiện sự chuyển giao quyền và trách nhiệm của cơ quan trung ương cho chính quyền địa phương. Thuật ngữ “PCQLNSNN” trong phạm vi khóa luận được dùng để nhấn mạnh sự phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, giữa các cấp NS ở địa phương; nhiệm vụ chi giữa các cấp ở địa phương đồng thời bao hàm các thẩm quyền quản lý và quyền quyết định NS giữa các cấp chính quyền nhà nước.
Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Từ những phân tích mang tính lý thuyết về PCQLNS đã đề cập ở trên, có thể xây dựng những nguyên tắc mang tính lý luận để thực hiện PCQLNSNN ở các nhà nước đơn nhất như sau: - NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi NS. NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao, tăng cường nguồn lực cho NS xã. Có thể nói, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW là một đòi hỏi tất yếu, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế xã hội của quốc gia. NSTW là nơi tập trung đại bộ 4 Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý NS Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 34-43 13 phận nguồn thu của cả nước, thực hiện các khoản chi có tính chất huyết mạch của quốc gia.
Bên cạnh vai trò chủ đạo của NSTW, không nên coi nhẹ vai trò của NSĐP. Mỗi NSĐP giữ vị trí độc lập tương đối của mình, được thể hiện chủ yếu trên các khía cạnh: các cấp chính quyền lập, chấp hành, quyết toán NS cấp mình trên cơ sở những qui định của nhà nước; bên cạnh đó, phải chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh của địa phương để tăng thu, giảm chi, thực hiện cân đối NS. Tuy nhiên, trong quản lý NSNN, nếu quan niệm các cấp NS như các bộ phận độc lập thì sẽ phá vỡ tính thống nhất của NSNN; ngược lại, nếu quan niệm NSNN là thống nhất tuyệt đối, không thể phân chia thì sẽ không phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các địap hương. Vì vậy, để NSNN thực sự là công cụ của Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, thì việc PCQLNS gắn liền với sự phân định quyền hạn thu chi NSTW, NSĐP, phù hợp với chức năng quản lý của mỗi cấp chính quyền.
- PCQLNS phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế -xã hội và trình độ quản lý của chính quyền nhà nước các cấp Như đã phân tích ở trên, sự phân cấp về quản lý KT-XH cho các cấp chính quyền đòi hỏi phải có quyền tự quản tương ứng về tài chính để thực hiện những quyền tự quản về KT-XH. Phân cấp quản lý KT-XH là tiền đề, điều kiện quyết định PCQLNS và ngược lại, nếu phân cấp quản lý NS phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, sẽ giúp các cấp chính quyền thực hiện tốt các nhiệm vụ KT-XH được giao. B ê Bên cạnh đó, cấp chính quyền nào làm tốt việc cung cấp những hàng hóa công cộng nào thì hãy giao cho cấp chính quyền đó. Vì vậy, PCQLNS cần phù hợp với năng lực quản lý của các cấp chính quyền, bao gồm năng lực về quản lý, phát triển nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi NS.
Điều đó sẽ phát huy lợi ích của PCQLNS, nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng NS. - Đảm bảo tính hiệu quả 14 « Tính hiệu quả trong PCQLNS thể hiện ở hai khía cạnh là hiệu quả chung do những quy định pháp luật về PCQLNS tạo ra và hiệu quả khi xem xét những chi phí trong quá trình thực hiện PCQLNSNN. Ở khía cạnh thứ nhất có liên quan chặt chẽ đến phạm vi giao quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN. Phân cấp quản lý thu NSNN là phải đạt được mục tiêu thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thu theo quy định với chi phí là thấp nhất.
Phân cấp quản lý chi NSNN phải đánh giá cấp NSNN nào chi là hiệu quả nhất, thuận lợi nhất.